Hvis succeskriteriet for en fredsskabende mission er at forhindre fornyet bosnisk krig eller udbredt vold, så har OSCE i høj grad været succesfuld. Vi ser tilbage på 20 års OSCE-arbejde i Bosnien og Hercegovina. 

23.12.2015 | DAYTON-TEMA | OSCE’s arbejde i Bosnien og Hercegovina (BiH) har i høj grad været præget af tanken om, at demokrati og en liberal markedsøkonomi er vigtige for at skabe fred. Det har imidlertid ikke været nemt for OSCE og resten af det internationale samfund at opfylde målene om skabelsen af en centraliseret, multietnisk og demokratisk stat.

Noget for noget samarbejde med de bosniske myndigheder
Til tider har OSCE fungeret som samarbejdspartner, og har støttet de lokale myndigheder, når disse har været villige til at gennemføre foreslåede ændringer. Andre gange har organisationen i samarbejde med Den Høje Repræsentants Kontor [international institution dannet med Dayton-aftalen i 1995, som har vidtgående beføjelser til at sikre overholdelsen af aftalen, red.] brugt mere intervenerende metoder.

En strategi man dog er gået væk fra, da den i mange tilfælde har vist sig at give bagslag i form af øget mistillid til internationale aktører og øget støtte til etnisk nationalistiske politikere.

I samarbejde med EU bruges nu i højere grad betingelsesbaserede metoder, dvs. noget for noget, når der er punkter, hvor de bosniske myndigheder ikke ønsker at samarbejde. Indtil nu har dette dog generelt set ikke medført de ønskede resultater.

Frie og fair valg skal ikke komme for tidligt
Gennem Dayton-aftalen fik OSCE det primære ansvar for at organisere, gennemføre og supervisere afholdelsen af valg. De frie og fair valg blev dengang set som det første skridt mod demokrati og dermed stabil fred.

Den simple ligning mellem valg, demokrati og fred har dog vist sig ikke at være så simpel. BiH er siden blevet et skole eksempel på, hvorfor valg ikke bør afholdes umiddelbart efter afslutningen på en borgerkrig. OSCE er, efter de første par valg, blevet kritiseret voldsomt for sin rolle, især fra kredse der var bekymrede over menneskerettighedssituationen i landet før, under og efter valgene, hvilket angiveligt umuliggjorde frie og fair valg.

De hurtige valg, som blev afholdt præcis 9 måneder efter underskrivelsen af Daytonaftalen, menes nemlig at have hindret fredsprocessen, fordi valgene bidrog til at legitimere de politikere, der tidligere havde været med til at kaste brænde på bålet før og under krigene.

Forsøget på at skabe et multietnisk land
Valgene er dog efterhånden blevet mere frie og fair, og med tiden er ansvaret for valgafholdelse i højere grad blevet overladt til de lokale myndigheder, som i dag har det fulde ansvar. Det bliver af OSCE fremstillet som en succes, hvilket dog kan diskuteres, når der 20 år efter fredsaftalen stadig sidder etnisk nationalistiske politikere på magten.

OSCE har gennem sine valgaktiviteter i BiH bl.a. forsøgt at støtte partier, som ønsker et demokratisk og multietnisk BiH. Selvom denne støtte med årene er blevet udført smartere end det blev gjort i de første år, hvor der var eksempler på, at missionen havde været med til at støtte publiceringer af dybt nationalistisk og separatistisk karakter, har den indtil nu ikke medført klare resultater i form af mere demokratiske og multietniske partier med reel indflydelse.

Med den gradvise overlevering af ansvaret for afholdelsen af valg har OSCE ændret sit fokus til andre demokratiseringsprocesser og har eksempelvis forsøgt at styrke civilsamfundet ved at støtte og assistere lokale NGO’er, som ønsker et demokratisk og multietnisk BiH. Denne strategi har dog ligeledes ikke bragt klare resultater.

Mismatch mellem befolkningens ønsker og de internationale aktørers
Nogle af de primære bekymringer for befolkningen i BiH vedrører den dårlige samfundsøkonomi og frygten for de andre etniske grupper. Selvom der eksisterer en høj grad af politikerlede i BiH, er det derfor stadig svært at få den brede befolkning til at arbejde for et styrket samlet civilsamfund samt for de ændringer af det politiske system, som OSCE og andre internationale aktører ønsker.

Desuden er der ligeledes blandt befolkningen en stor mistro til de internationale aktører i landet. Det skyldes bl.a. en udbredt frygt for, at det demokratiske, multietniske BiH, som disse aktører ønsker, vil resultere i, at ens respektive etniske gruppe vil miste indflydelse og risikoen for dominans af en af de andre grupper.

Frygt er eksempelvis kommet til udtryk, når OSCE har forsøgt at reformere og centralisere uddannelsessystemet, som ellers er yderst decentraliseret og dermed oftest inddelt efter etniske tilhørsforhold. Hvis OSCE eller andre organisationer har forsøgt at ændre systemet, har det gerne betydet øget støtte til etnisk nationalistiske politikere, som har talt til folks frygt for at blive undermineret som gruppe.

Støtte til ejendomsret for tilbagevendende flygtninge
OSCE fik i Daytonaftalen, ud over ansvaret for valg, desuden, som en blandt flere aktører, ansvar for at monitorere menneskerettighedssituationen i BiH. En særlig stor opgave har været at støtte implementeringen af ejendomsretsplanen, som bl.a. skulle sikre, at flygtninge kunne vende tilbage til de ejendomme, som de ejede før krigen.

Målet er siden blevet ændret til blot at fokusere på, at befolkningen fik retten til deres ejendomme tilbage, uden at de nødvendigvis skulle flytte tilbage. Dette mål viste sig nemlig at være for ambitiøst i betragtning af den fortsat fjendtlige atmosfære mellem de enkelte etniske grupper og frygten for at blive etnisk undermineret.

Tilbagevenden ville i mange tilfælde for eksempel komme til at betyde, at børn i en tilbagevenden muslimsk familie skulle gå i en serbisk skole, hvor skolebøgerne og undervisningen bar præg af serbisk nationalistiske synspunkter. OSCE var opmærksom på problemet og gjorde sit til at forbedre situationen for hjemvendte minoriteter, men lykkedes ikke med at ændre tilstandene betydeligt.

Den fuldendte implementering af ejendomsretsplanen anses dog alligevel af OSCE og andre internationale organisationer som en af de største succeser i BiH efter krigen, selvom det sjældent har medført, at folk er flyttet tilbage til områder, hvor de potentielt ville være en minoritet.

Regional stabilisering en moderat succes
Ud over valg og menneskerettigheder har en af OSCE’s roller været at stå for at fremme regional stabilisering. Organisationen har bistået forhandlinger omkring såkaldte tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger samt en aftale omkring regional våbenkontrol. OSCE har formået at forhandle aftalerne på plads inden for den tidsramme, som var angivet i Daytonaftalen.

Desuden formåede OSCE, på trods af mindre uoverensstemmelser, at sikre, at parterne overholdt aftalerne tilfredsstillende. Aftalerne og OSCE’s øvrige arbejde har bl.a. bidraget til betydeligt lavere mængder af våben i regionen, mere sikker opbevaring af våbnene, samt større tillid mellem militære og politiske ledere i de første kritiske år efter krigen, f.eks. gennem våbeninspektioner.

OSCE har ligeledes bidraget til, at BiH fik en samlet hær og efterretningstjeneste, hvilket har skabt endnu større tillid og tiltro til sikkerheden i BiH. Rollen inden for dette område er det eneste punkt, hvor der hersker forholdsvis bred enighed om, at OSCE har bidraget succesfuldt til fred i BiH.

Tvivl om kriterierne for succes
OSCE har haft succes med at vedholde støtten til fredskabelse i BiH. Men BiH er, efter 20 år, stadig ikke en fuldt funktionel demokratisk og multietnisk stat. Mål som OSCE, såvel som andre organisationer, selv har fremsat, uden en forventning om at man skulle være involveret i landet i så mange år.

Hvorvidt målene kan opnås via yderligere års engagement, eller om OSCE må forlade landet uden at opfylde de oprindelige målsætninger, vil fremtiden vise. Dog ser perspektiverne ikke lovende ud, hvis OSCE såvel som andre organisationer ikke formår at finde en fremgangsmåde, hvor initiativer til at fremme en demokratisk, multietnisk og central stat ikke bliver opfattet af befolkningen som en potentiel underminering af den enkelte gruppes identitet.

Mikkel Wichmann er cand.soc. i international sikkerhed og folkeret og har desuden uddannet sig i Østeuropastudier

Artiklen blev første gang bragt på Magasinet rØST 2.3 2015

Billede i atiklens top: Flickr Creative Commons / OSCE Parliamentary Assembly

En oversigt over temaets andre artikler opdateres løbende med links her