Demokrati i løveburet: Junglelov og åbenhed i EU-lobbyismen

2017-06-30T10:08:27+00:00 Af |Analyse|

Udenom og indeni EU’s institutioner finder man lobbyisterne. Hvad vil EU med dem? Faktisk ikke så lidt. For at forstå samspillet mellem EU og lobbyisterne må man kigge bredere end erhvervsinteresserne og se på for eksempel det grønne område, hvor lobbyismens junglelov også gælder.

27.04.2012 | EU-lobbyisme | Det er i dag mere end nogensinde tydeligt, at EU-samarbejdet er kraftigt påvirket af interesseorganisationernes massive tilstedeværelse i og omkring den politiske proces, især i samarbejdets hjerte i Bruxelles.

Samlet er det vurderet, at der arbejder 15.000 lobbyister i Bruxelles, fordelt på flere tusinde interesseorganisationer. Usikkerheden om det egentlige tal er dog enorm, blandt andet fordi registrering er frivillig. Sikkert er det, at de organiserede interesser leverer et kæmpe input til EU’s politiske arbejde. Selv kritikerne anerkender, at de mange interesseorganisationer og sammenslutninger, som repræsenterer alt fra erhverv og industri over arbejdstagere til sociale og grønne mærkesager, blandt andet spiller en afgørende rolle i at få EU’s politiske output ført ud i livet i medlemslandene.

Men EU-lobbyismen er ikke uproblematisk i et demokratisk perspektiv. For det første befinder interesseorganisationerne og især de europæiske paraplyorganisationer i Bruxelles sig på flere måder fjernt fra de virksomheder, borgergrupper eller græsrødder, de ideelt burde repræsentere. For det andet er det for længst blevet en kliché at påpege, at erhvervs- og industriorganisationerne besidder uforholdsmæssigt mange ressourcer, som alt andet lige sikrer disse en mere omfattende repræsentation og dermed større adgang til beslutningsprocessen. Flere penge er lig med bedre og mere lobbyisme, med andre ord.

Er EU kun ’open for business’?
På trods af den indbyggede skævhed kan interessevaretagelsen med fordel betragtes som en udveksling af goder snarere end en ensrettet påvirkning. Især information synes på flere måder at være et helt afgørende adgangskort til Bruxelles’ politiske arena: De, der besidder værdifuld information, kan etablere sig som essentielle sparringspartnere for EU-systemet. Ved at levere information til for eksempel embedsmænd eller parlamentarikere skaber lobbyisterne et gensidigt afhængighedsforhold, hvor de til gengæld modtager information om for eksempel Kommissionens næste udspil eller parlamentarikernes synspunkter.

Lobbyisternes tilstedeværelse i næsten samtlige faser af EU’s politiske proces tyder på, at denne proces er forholdsvis åben for ydre interesser. Ideelt skal lobbyisterne gennem deres inputs sikre en såkaldt funktionel repræsentation, det vil sige repræsentation fra specifikke interesser. Deres adgang kan derved ses som yderst betydningsfuld for EU-systemets samfundsmæssige legitimitet. Men den relativt åbne adgang kan også forklares med, at EU’s institutioner er direkte afhængige af inputs fra det omgivende samfund: Interesseorganisationer og virksomheder bidrager simpelthen med ekspertise og teknisk viden, som er altafgørende, blandt andet fordi EU’s forvaltning modsat den gængse opfattelse er relativt underbemandet.

På baggrund af den åbne adgang er interessevaretagelsen i EU ofte blevet beskrevet som pluralistisk, det vil sige mangfoldigt. Pluralisme karakteriser et politisk system, hvor åben adgang til de politiske magthavere gør det muligt for samfundets interesseorganisationer at se disse magthavere i kortene. Her antager man, at modsatrettede interesser vil balancere hinanden, sådan at der skabes en form for social ligevægt i adgangen til beslutningstagning. Det bliver på denne måde umuligt for ensidige interesser at tage monopol på adgangen til den politiske proces.

I dets såkaldte »White Paper on Governance« fra 2001 beskrev Kommissionen det som en hovedmålsætning at konsultere en bredere rækkevidde af interesseorganisationer i dets fremtidige arbejde – ikke mindst på grund af Kommissionens eget informationsbehov, som ikke blev tilstrækkeligt dækket. Man mente således, at der burde gøres et aktivt forsøg på at forme interessevaretagelsen i en mere ønskelig retning.

Sidenhen har Kommissionen i stigende grad påtaget sig et ansvar for at finansiere en række sociale interesseorganisationer, for eksempel inden for områder som forbrugerrettigheder, menneskerettigheder og miljø. Der er især én væsentlig ulempe ved denne nye model, nemlig at den let kan tænkes at føre til en reduceret uafhængighed for de berørte organisationer – og dermed lavere troværdighed i den information, de leverer tilbage til Kommissionen.

Lobbyisme som grønvaskning
Et kritisk perspektiv på antagelsen om den balancerede mangfoldighed finder man i karakteristikken af EU-lobbyismen som elitepluralistisk. Flere studier har vist, at adgangen til Kommissionens politikformulering fortsat er stærkt domineret af virksomheder og erhvervsinteresser, på trods af dens erklærede intentioner om bredere konsultation af forskellige interesser.  Man vurderer således, at over 70 procent af lobbyisterne med adgang til Kommissionen stadig repræsenterer handels- og erhvervsinteresser, selvom tallet er faldet.

Men begrebet ’elitepluralisme’ kan også anvendes bredere end mod erhvervsinteressernes dominans; for eksempel kan det bruges til at tage et kritisk blik på den sociale og grønne interessevaretagelse. På det grønne område finder man de såkaldt ’Green 10’, en alliance bestående af de mest ressourcekraftige organisationer i Bruxelles på miljø- og dyrebeskyttelsesområdet, såsom for eksempel WWF, Greenpeace og Friends of the Earth.

Green 10-samarbejdet blev påbegyndt i 1980’erne med de ovennævnte NGO’er blandt initiativtagerne. Dette skete dog – bemærkelsesværdigt nok – på baggrund af en opfordring fra Kommissionen, som ønskede at legitimere sit lovgivningsarbejde på området gennem større støtte udefra. Sidenhen er båndene mellem Kommissionen og denne lukkede kreds af grønne organisationer styrket væsentligt. Endda i en sådan grad, at man med rette kan stille det spørgsmål, om ikke også de ’store grønne’ har haft enorm gavn af EU’s snævre, elitepluralistiske tilgang – og vice versa.

Ligesom andre interesseorganisationer i Bruxelles befinder de grønne NGO’er sig på flere måder temmelig fjernt fra de græsrødder, som de i navn repræsenterer. Dette kommer for eksempel til udtryk ved, at størstedelen ikke gør brug af direkte medlemsskab. Desuden er alle ti organisationer, med undtagelse af Greenpeace, afhængige af finansiering fra Kommissionen.

Man kan således spørge, om EU’s inddragelse af en lukket kreds af grønne organisationer på trods af disses meget stærke ’brands’ måske giver så høj legitimitet, som EU-institutionerne har haft for vane (og interesse i) at hævde, og om der dermed ikke snarere er tale om en form for gensidigt fordelagtig ’grønvaskning’. Også på det grønne område er spørgsmålet om utilstrækkelig demokratisk repræsentativitet i EU’s ’åbne’ system for interessevaretagelse således relevant.

Lobbyisme: Et muterende dyr
Diskussionen om EU-lobbyismen er ikke så let at adskille fra den tilbagevendende diskussion om EU’s legitimitetsproblemer og det ’demokratiske underskud’. Den større gennemsigtighed og ansvarlighed, som især Kommissionen det seneste årti har stræbt efter, viser tværtimod, at lobbyismen er én sfære, hvor man har identificeret og grebet muligheden for at forbedre EU-systemets hidtidige image som lukket og uigennemskueligt.

Det er dog tvivlsomt, om Kommissionens såkaldte åbenhedsinitiativ fra 2005 har medført den ønskede imageforbedring, da debatten om EU-lobbyismen i dag (retfærdigt eller ej) foregår på stort set samme præmisser som før initiativet, nemlig præmisserne om et lukket og uigennemskueligt system, hvor modydelser og nepotisme har grobund for at florere.

Ironisk nok er debatten om EU-lobbyismen nærmere taget til i styrke, måske som konsekvens af, at åbenhedsinitiativet har medført stigende bevidsthed om, hvor omfattende lobbyismen faktisk er. Da interesseorganisationerne som konsekvens af initiativet stoppede med at registrere sig på enkelte politikområder i 2007, var ca. 2.000 organisationer registreret hos Kommissionen. I det nye, samlede register optrådte der 5.093 registrerede interesseorganisationer ved min optælling i april 2012.

Selvom Kommissionen har fremsat forslag om et fælles ’code of conduct’ og på andre måder forsøgt at regulere og overvåge lobbyismen, står det stadig klart, at udvælgelsen af særlige interesser frem for andre hverken er neutral eller balanceret i traditionel pluralistisk forstand, men derimod har sit eget sæt af tabere og vindere. Ej heller har EU’s økonomiske tiltag for at forme interessevaretagelsen i en mere ønskværdig social og grøn retning dæmpet kritikken.

EU-lobbyismens indbyggede paradoks er, at få synes at kunne finde sig til rette med tanken om et demokratisk samarbejde, hvor lobbyismen spiller en så altafgørende rolle, men ingen synes heller at kunne forestille sig et EU uden demokratisk interessevaretagelse. Er lobbyismen så et tilfælde af ”damned if you do, damned if you don’t” for EU? Ikke rigtig. EU-systemet er et konstant muterende dyr, som altid har formået at tilpasse sig ændringer i indre og ydre krav, og lobbyismen er ingen undtagelse.

I en ren darwinistisk forstand er det eneste meningsfulde svar på, om interessevaretagelsen har ’fungeret’ på trods af de åbenlyse problemer ’ja’. For lobbyismen har overlevet.

For mere information se Europa i Forandring af M. Kelstrup, D.S. Martinsen og M. Wind (Hans Reitzels Forlag, 2008) samt den kommende 2. udgave af samme værk.

LÆS OGSÅ Har EU en fremtid?

Søren Friis er ph.d.-studerende ved Institut for Kultur og Samfund, Aarhus Universitet.
Foto: Green Week 2009