Er Danmark overhovedet EU’s duks på miljøområdet?

Danmark har længe set sig selv som vagthund for miljøpolitikken i EU. Der har hersket en vis fornemmelse af national overlegenhed i forhold til den fælles politik, og specielt er der blevet sået tvivl om nye medlemslandes motivation til at deltage aktivt i efterlevelse af miljødirektiver. Spørgsmålet er, om det er med rette.

14.10.2012 | MILJØPOLITIK | WALDSTERBEN, der er det tyske ord for skovdød forårsaget af forsuring af regnvandet, blev i 1970’erne det første globale skræmmebillede på menneskets indvirkning på moderjord. Billederne af de golde fyrretræer uden nåle gik verden rundt, og fænomenet blev hurtigt udlagt som et konkret bevis på, at drømmen om uhæmmet at kunne jagte økonomisk vækst uden konsekvenser for jordkloden var utopi.

Danmark har de seneste tre årtier brystet sig af at være den fremmeste aktør i EU til at imødegå denne udvikling. Et prædikat som miljøpolitisk bannerfører har præget den danske selvforståelse i en grad så EU’s miljøpolitik ofte er blevet fremstillet som mangelfuld og uambitiøs. Men spørgsmålet er, om der i virkeligheden er overensstemmelse mellem den italesatte rolle som foregangsland og så den reelle miljøpolitik.

Dertil kommer, at der har været en frygt for, at nye medlemslande kun er indtrådt i det europæiske fællesskab med et ønske om økonomisk vækst for øje – med en bremsende effekt på nye miljøtiltag til følge. Skræmmeeksemplet har været et land som Ungarn med en tung miljøarv fra tidligere tiders negligering af miljøpolitik – på trods af enorme vandressourcer. Vil politikere her ikke blot se miljøregulering som en hæmsko for den økonomiske udvikling, de har stillet deres vælgere i udsigt ved indlemmelsen i EU?

En lakmusprøve på, om denne forestilling af Danmark som duks og Ungarn som problembarn holder vand, er at kigge på deres implementering af EU’s meget omfattende rammedirektiv for vandområdet. Målet for direktivet er en samlet beskyttelse af vandmiljøet i Europa ud fra hensigtserklæringen: ”Vand er ikke en almindelig handelsvare, men en værdi, som skal beskyttes, forsvares og behandles som sådan.

Maastricht-traktaten ændrede incitamenterne
Det dårlige vandmiljø, der forårsagede den massive skovdød i Europa, var med til at italesætte miljøbeskyttelse som et globalt problem – før da var miljøproblemer i bedste fald forankret i nationale og lokale dagsordener.

I dag er der ikke mange, der betvivler, at miljøproblemer overskrider landegrænser, hvorfor også EU’s rolle som lovgiver på området må betragtes som logisk. Selvom miljø som politikområde i EU-regi er forholdsvis nyt, er det et klassisk eksempel på, hvordan Unionen gradvist og organisk har udvidet sin kompetence.

Til at begynde med var miljøregulering i EU kun tænkt ind i forhold til det indre marked. Det helt afgørende brud kom med Maastricht-traktaten i 1993, idet miljøregulering ikke længere skulle ligge under for kriteriet vedrørende det indre marked. Miljø blev et mål i sig selv.

Maastricht-­traktaten havde også betydning for miljøet på en mindre direkte baggrund – ændringer i EU’s beslutningsprocedure indebar, at regler på miljøområdet i dag som hovedregel kan vedtages med et kvalificeret flertal af Ministerrådet. Dermed havde f.eks. det industritunge Tyskland og det landbrugsvenlige Frankrig ikke i samme omfang mulighed for at obstruere indgribende tiltag.

Man kan argumentere for, at denne bevægelse væk fra det oprindeligt gældende enstemmighedsprincip har været med til at øge EU’s beslutningsdygtighed på miljøområdet ved i realiteten at fjerne en vetoret for medlemsstaterne.

Imidlertid kan man også opstille hypotesen, at risikoen for dårlig efterlevelse af miljølovgivning er steget, fordi incitamentet for visse lande til i implementeringen at tilbageerobre den ”tabte” selvbestemmelse er blevet større, end det var under tidligere tiders laveste fællesnævner-politik.

Traditioner for miljøregulering – eller mangel på samme
I Ungarn har det planøkonomiske system, der indtil Sovjetblokkens sammenbrud var det herskende, efterladt landet med betydelige miljøproblemer. Manglende rensning af vand fra industri og husholdning samt massiv udsivning af kvælstof fra landbrugsproduktionen har haft store konsekvenser for f.eks. vandkvaliteten i Donau og Balatonsøen.

Det interessante spørgsmål er, om tidligere tiders dårligdomme stadig gør sig gældende i dag, eller om den tiltagende demokratisering op gennem 1990’erne har bragt nye standarder for miljøbeskyttelse med sig.

Vand er i Ungarn både den vigtigste naturressource og samtidig den største årsag til naturkatastrofer på grund af oversvømmelser. På grund af negligeringen af miljøbeskyttelse under kommunismen var Ungarn konfronteret med et massivt ekspertisemæssigt vakuum, da det totalitære styre mistede magten. For at fylde dette tomrum tog Ungarn udgangspunkt i den europæiske regulering.

I forhold til implementering af EU’s direktiver har denne mangel på institutionel arv haft en umiddelbar fordel – at der ikke nævneværdigt var national lovgivning på området, har lettet i hvert fald den juridiske transponering af EU’s miljølovgivning til nationalt niveau. På samme måde med vandrammedirektivet – direktivet kunne forholdsvist let indføres, fordi det hverken konfliktede med eksisterende lovgivning eller forvaltningstradition på området.

Direktivet, der blev vedtaget i 2000, skulle være indlemmet i national lovgivning ved udgangen af 2003 – Ungarn kom først med i Unionen i sommeren 2004, og på det tidspunkt var direktivet allerede inkorporeret i den nationale lovgivning. Danmark nåede også at implementere lovgivningen til tiden i form af miljømålsloven, men modtog i 2007 en åbningsskrivelse fra Kommissionen, der påpegede en række aspekter af direktivet, som endnu ikke var ordentligt udmøntet i den danske lovgivning. I 2009 var Kommissionen stadig ikke tilfreds og sendte en supplerende skrivelse.

Danmark i problemer
Det vil altså sige, at Danmark allerede havde problemer i den formelle, juridiske del af implementeringen, mens Ungarn holdt sig på dydens smalle vej.

Samme billede går igen, når det kommer til de deadlines direktivet ellers indeholdt. I slutningen af 2008 skulle der foreligge udkast til vandplanerne, som skulle sendes i offentlig høring. Ungarn holdt sig inden for deadline, mens Danmark først sendte sine udkast til teknisk for-høring i januar 2010 – den offentlige høring kom først helt fremme i oktober samme år.

De endelige planer skulle være klar 22. december 2009. Ungarn offentliggjorde sin 12 dage før deadline. Danmark nåede det til den 22. december. Men først to år senere, da kalenderen sagde 2011. Inden da var der blevet lovet bål og brand fra Kommissionen, som ville indklage Danmark for EU-Domstolen for traktatbrud.

Retlig observans eller efterlevelse på papiret?
På papiret har Danmark altså været markant dårligere til at efterleve et af EU’s store rammedirektiver inden for et område, hvor opfattelsen har været, at man er foran, og hvor man ikke sjældent har haft ønsket skrappere krav, end dem EU har stillet.

I forbindelse med den juridiske transponering kan man pege på, at det har været dansk tradition først at vedtage en rammelov, for så at følge op med bekendtgørelser. Hvilket da også er, hvad Naturstyrelsen hævder, var årsagen til den juridiske del af forsinkelsen.

Omvendt har det været fremført i debatten, at Ungarn blot har fundet motivationen til at gennemføre implementeringen retmæssigt og til tiden, fordi guleroden var optagelse i EU, og at den centralistiske regeringsform gør, at de ungarske kommuner reelt står uden for indflydelse og ikke i samme grad kan kvalificere vandmiljøindsatsen som de store og fagtunge teknik- og miljøforvaltninger i de danske pendanter.

I realiteten peger analysen på, at Ungarns implementering er bedre på papir end i virkeligheden. Omvendt har Danmark en stærk tradition og institutionel kapacitet, der gør, at man må forvente, at den kvalitative efterlevelse vil være bedre end den formelle.

Præcis den pointe slår Miljøministeriet hårdt på i deres argumentation: ”Vi har løbende informeret Kommissionen om, at vi har grebet tingene an på en meget grundig måde, hvor vi har gjort ekstra meget ud af forarbejdet, så planerne nu er gennemarbejdede og finansierede. Jeg tror, at det vil vise sig, at den danske tilgang er den mest solide, og Danmark vil stå stærkt, når resultatet gøres op”.

Ikke desto mindre sætter vandrammedirektivet og dens manglende retmæssige efterlevelse spørgsmålstegn ved bedømmelsen af Danmark som fuldstændig retlig observant duks, der nidkært får tingene gjort til tiden. Om ikke andet nuancerer det billedet af Danmark som frontløber på miljøområdet og bringer dette billede op til genovervejelse.

Vandrammedirektivet blev vedtaget i 2000. Vandplanerne er dog stadig så nye, at vi i skrivende stund stadig mangler at se den reelle effekt af dem på vandmiljøet. På den måde giver vandrammedirektivet også et glimrende indblik i trægheden i det europæiske politiske system.

 

Mads Kobbernagel, Christian Winther-Jensen og Júlia Csomor er alle stud.scient.pol. ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Foto: Rasmus Leander Nielsen