Et stænk af juristeri? II

2017-06-30T10:08:28+00:00 Af |Analyse|

I dag starter førstebehandlingen af Danmarks tilslutning til finanspagten, hvor Folketinget – og ikke befolkningen – skal beslutte, om Danmark skal være en del af pagten. Tidligere blev væsentlige EU-beslutninger sendt til folkeafstemning, men det ændrede sig efter årtusindskiftet. Men det er ikke nødvendigvis ændringen der er det egentlige problem. Del II af II (2001-2012).   

26.04.2012 | FOLKEAFSTEMNINGER | Når Danmark de senere år gentagne gange har valgt ikke at afholde folkeafstemninger om EU, er det et væsentligt brud med en lang tradition for at spørge befolkningen. Politikerne har ofte henvist til Grundlovens paragraf 20 om suverænitetsafgivelse, men som vi så i første del af analysen (kan læses her), er EU-afstemninger i høj grad en politisk beslutning. Den nye tradition, hvor befolkningen ikke spørges, begyndte i 2001 med Nice-traktaten, blev tilbagerullet med den senere dumpede forfatningstraktat, genoptaget med Lissabon-traktaten og er igen aktuel med finanspagten. Men hvad skete der egentlig efter årtusindskiftet? Og er den nye EU-praksis et problem?

00’erne og den ændrede praksis
Den tidligere praksis, der var opbygget over næsten tre årtier, blev allerede udfordret på nogenlunde samme tidspunkt som den hidtil sidste danske EU-folkeafstemning blev afholdt (ØMU-afstemningen i 2000). Nice-traktaten blev af Justitsministeriet i februar 2001 vurderet til ikke at indeholde emner, der iværksatte paragraf 20, da der ikke var tale om yderligere suverænitetsafgivelse. ”Yderligere” var sat i parentes i forordet til redegørelsen, men dette var reelt det vigtigste ord i hele dokumentet, da konklusion var, at specifikke suverænitetsområder allerede var afgivet ved tidligere traktater eller var dækket ind af de danske forbehold.

For lægmænd kan det dog umiddelbart være svært at se den store forskel på suverænitetsspørgsmålet mellem Amsterdam-traktaten og Nice-traktaten. Traktaten opkaldt efter den hollandske hovedstad indebar kun ganske få og tekniske områder med suverænitetsafgivelser, men hvor den ene tippede den ene vej, tippede den anden altså i modsat retning. Med til dette billede skal nævnes, at Nice-forhandlingerne tidsmæssigt kom meget tæt på ØMU-afstemningen, og at dette antageligt spillede ind på beslutningen om ikke at afholde to afstemninger med så kort mellemrum.

Det man kan kalde ’den evige traktat-forhandling’ i EF/EU fra midt-1980erne og frem nåede sit højdepunkt med udkastet til en forfatningstraktat. Her blev en folkeafstemning tidligt meldt ud af daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen på et pressemøde d. 17. september 2003 – mere end et år før forhandlingerne var afsluttet og Justitsministeriet efterfølgende havde forfattet deres redegørelse, som fandt ni områder, hvor afgivelse af suverænitet gjorde paragraf 20 relevant. Kort tid efter forhandlingerne var afsluttet blev en europapolitisk aftale mellem fem af Folketingets partier indgået i november 2004, der understregede, at man i fællesskab ville bakke op om Forfatningstraktaten, samt at den skulle til ratificering ved en folkeafstemning.

Afstemningen skulle have været afholdt i september 2005, men blev udskudt på ubestemt tid pga. nej’er i forsommeren i både Frankrig og Holland. Efter en længere tænkepause i hele EU, blev folkeafstemningen aflyst ligesom i en række andre medlemsstater. En ny, neddroslet reformtraktat, argumenterede Udenrigsminister Per Stig Møller for i maj 2006, kunne vedtages af Folketinget. Da Lissabon-traktaten var færdigforhandlet i oktober 2007, var de ni områder luget ud i forhold til Forfatningstraktaten, hvor der var tale om suverænitetsafgivelse.

Juraprofessor Hjalte Rasmussen skrev i et indlæg i Berlingske Tidende d. 7. december 2007, at det formelt set var grundlovsmæssigt i orden, at Lissabon-traktaten ikke blev forelagt vælgernes dom, men at dette var kritisabelt og ”med et stærkt stænk af juristeri.” Hvor Alf Ross altså i 1971 kritiserede den praksis, som Max Sørensen havde været pennefører for, som nævnt i del I, for at indeholde et stænk af juristeri, nemlig kombinationen af paragraf 19 og paragraf 42 med en ad hoc-lov for overhovedet at kunne afholde en afstemning, bruger Rasmussen således implicit samme betegnelse for den modsatte praksis, hvor en folkeafstemning ikke udskrives.

Ny praksis – men hvad er problemet?
Finanspagten kommer altså heller ikke til folkeafstemning. Spørgsmålet er så, hvorvidt dette er problematisk eller ej? Med andre ord: Er det den herskende praksis før eller efter årtusindeskiftet, der bør danne grundlag for sådanne beslutninger? Svaret på dette er ikke så ligetil – ligesom det ikke altid er uproblematisk at slutte fra er til bør.

Der kan afgjort siges meget godt om folkeafstemninger. F.eks. viser en række undersøgelser, at danskerne er blandt de mest vidende om EU-forhold, hvilket ofte tilskrives, at vi har haft gentagne afstemningskampagner (ud fra dette ræsonnement burde irerne dog være endnu skarpere, hvilket ikke entydigt er tilfældet). Omvendt har udskrivning af EU-folkeafstemninger haft den effekt, at EF/EU er blevet koblet fra den normale partipolitik og folketingsvalg. F.eks. var det i 1971 en bevidst strategi fra Krag og Hækkerup m.fl. at gøre efterårsvalget ’markedsfri’, dvs. nedtone EF-spørgsmålet mest muligt. Der har ligeledes længe været en tendens til, at spørgsmålet om EU-folkeafstemninger er blevet anset som den Hellige Gral i dansk EU-politik, ikke mindst hos nej-bevægelserne og fløjpartier på begge sider. Det kommer således nemt til handle om proces frem for indhold.

Det er desuden relativt let at finde eksempler, hvor folkeafstemninger er blevet misbrugt for egen vindings skyld (Napoleon, Hitler og Saddam Hussein – og de Gaulle i en mindre despotisk variant). Med baggrund i de danske erfaringer med EU-folkeafstemninger kan der findes eksempler på, at politikere har vægtet partistrategiske hensyn over folkeoplysning (uden i øvrigt nogen sammenligning til persongalleriet i ovenstående parentes). Ikke bare 1986-afstemningen, hvor opposition og regering brugte EF-pakken til hhv. at fremtvinge og undgå et folketingsvalg, men altså også f.eks. i 1971/72, hvor vælgerflugt og interne konflikter i især Socialdemokratiet spillede en væsentlig rolle. Skellet mellem det direkte og repræsentative demokrati bliver uden mening, når førstnævnte blot bruges som lynafleder for problemer i det sidstnævnte.

En anden problemstilling, der ikke har opnået meget opmærksomhed i danske medier, er, at Grundlovens paragraf 42, stk. 6 angiver, at visse finanspolitiske love ikke kan sendes til folkeafstemning (finanslove, love om skatter og statslånslove mm.). Man kunne af gode grunde ikke forudse en mellemstatslig finanspagt i starten af 1950’erne, men det er meget muligt, at den ville falde inden for en sådan kategori. Der er heller ikke noget i Grundloven, der tilsiger, at EU som det eneste skal medføre folkeafstemninger i et ellers repræsentativt demokrati, som det danske (afstemningen om tronfølgeloven afholdt samme dag som Europaparlamentsvalget i 2009 var den første folkeafstemning i næsten 50 år, der ikke omhandlede EF/EU eller valgretsalder).

Det er således ikke nødvendigvis det, at man har valgt ikke at sende finanspagten til folkeafstemning, der er problematisk. Problemet er i højere grad, at politikkerne opstiller en juridisk parade via Justitsministeriets suverænitetsvurdering, når man har argumenteret for årsagen til, at pagten ikke sendes til folkeafstemning – en parade som ikke er funderet i den historiske praksis. Ligeledes har man ikke taget en åben diskussion af den ændrede praksis. Det påberåbes som soleklart, at det er Justitsministeriets suverænitetsvurdering, der er det primære i beslutningskæden, hvor dette reelt – i hvert fald historisk set – er en politisk beslutning. Som Enhedslistens Frank Aaen påpegede under en forespørgselsdebat om finanspagten: ”Det er jo ikke et strengt juridisk spørgsmål, men et politisk spørgsmål.”

Læs mere | Visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af finanspagten. Justitsministeriet, 22. februar 2012, www.euo.dk/upload/application/pdf/2a757e96/11alm304ny.pdf

Koch, Henning (2004). ’Grundlovsstridige EU-folkeafstemninger’ i Henning Koch (red.), Politik og Jura. Festskrift til Ole Espersen. København: Forlaget Thompson, side 497-523.

Nielsen, Rasmus Leander (2009). The Logic of EU-Referendums: Why referendums on European integration are convened by political elites. Odense: University Press of Southern Denmark

Zahle, Henrik (red.) (2006). Grundloven. Danmarks Riges Grundlov med kommentarer. 2. udgave. København: Jurist- og Økonomiforbundets Forlag.

 

Foto i artiklens top: underskrivning af finanspagten i marts 2012. Foto: Europa-kommissionens arkiver