Europa-Parlamentet har udviklet sig fra rådgiver til politisk aktør

2017-06-30T10:07:39+00:00 Af |Baggrund, Tema: Rom-traktaten 60 år|

Europa-Parlamentet – EU’s direkte folkevalgte institution – har siden 1957 kæmpet sig til magtbeføjelser, der har gjort parlamentet til en fremtrædende medlovgiver og dagsordensætter i EU-systemet.  

28.03.2017 | TEMA: ROM-TRAKTATEN 60 ÅR | Engang var Europa-Parlamentet blot en forsamling af politikere, der havde ret til at give gode råd, når ministrene fra de forskellige EU-lande skulle vedtage lovgivning. I dag spiller parlamentet en hel anden og aktiv rolle, både som aktør i den politiske debat i Europa og som medlovgiver.

På de 60 år, der er gået siden Rom-traktaten blev underskrevet, er det fair at sige, at Europa-Parlamentet magtmæssigt har udviklet sig mest i forhold til Ministerrådet og Europa-Kommissionen. Ud over at have opnået at få en rolle i lovgivningsarbejdet ifører Europa-Parlamentet sig i dag ofte den politiske førertrøje. MEP’erne – medlemmerne af Europa-Parlamentet – skaber opmærksomhed om konkrete politiske sager og er på den måde med til at sætte EU’s politiske dagsorden. Nogle af de mest kendte politiske personligheder er belgiske Guy Verhofstadt (billedet), formand for den liberale gruppe i parlamentet, og tyske Martin Schulz, tidligere formand for parlamentet og nu socialdemokratisk kanslerkandidat ved det kommende valg i Tyskland.

Denne udvikling var næppe forudsigelsen den 25. marts 1957, hvor aftalerne om Fællesmarkedet, også kaldet det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF) og Atomenergifællesskabet (Euratom) blev underskrevet i Rom.

Aftalen om Fællesmarkedet lagde de første byggesten til det nuværende EU-samarbejde, da de seks grundlæggerlande – Belgien, Frankrig, Italien, Luxembourg, Holland og Tyskland – blev enige om at fjerne gensidige handelshindringer. Desuden blev princippet om ”de fire friheder” fastlagt. Der skulle være fri bevægelighed af personer, varer, tjenesteydelser og kapital på tværs af territorialgrænserne. En vision, der ikke har mistet sin aktualitet 60 år efter. EU’s varemærke er den fri bevægelighed, og temaet har jævnligt været genstand for debat, senest i forløbet op til Brexit-afstemningen den 23. juni 2016.

EU-institutionerne, et samarbejde mellem og over stater
Set i et historisk perspektiv er EU-samarbejdet en unik konstruktion.  Udover fri bevægelighed på tværs af medlemslandene bygger samarbejdets institutioner både på en mellemstatslig og overstatslig dimension.

Den opbygning skal ses i lyset af visionerne bag oprettelsen af Fællesmarkedet. Hvis projektet om et forpligtende handelssamarbejde med tilsvarende ønsker om politisk integration mellem flere europæiske stater skulle lykkes, måtte der eksistere institutioner og beslutningsprocedurer, der afspejlede både medlemslandenes interesser og den europæiske vision. Der blev oprettet en institutionel tretrinsopbygning med Europa-Kommissionen, Ministerrådet og Europa-Parlamentet, som frem til i dag har været kernen i EU-systemets lovgivningsstruktur.

Den struktur har trods alt ændret sig, og der har løbende været modifikationer af de enkelte institutioners magtbeføjelser, hvilket Europa-Parlamentet er et klart eksempel på.

Europa-Kommissionen blev faktisk allerede oprettet i forbindelse med Kul-og Stålfællesskabet fra 1951 under navnet Den Høje Myndighed og fungerede som en overstatslig institution, der repræsenterede de europæiske interesser. Kommissionen blev det europæiske samarbejdes udøvende institution, på sin vis sammenlignelig med en national regering. Et par af Kommissionens vigtigste kernekompetencer har drejet sig om initiativretten til at fremlægge lovforslag og at varetage funktionen som EU-traktaternes ”vogter” og dermed sikre implementeringen af europæisk lovgivning i medlemslandene.

Ministerrådet, ofte refereret til som Rådet, blev grundlagt tilbage i forbindelse med Kul- og Stålfællesskabet fra 1951 og er det beslutningsorgan, hvor ministrene fra medlemslandene varetager landenes nationale interesser.

Selvom Ministerrådet og Europa-Parlamentet begge repræsenterer befolkningerne i medlemslandene, var det frem til 1993 kun Rådet, der kunne vedtage og forkaste Kommissionens lovforslag, selvfølgelig efter at have hørt europaparlamentarikerne.  Europa-Parlamentets nuværende lovgivningskompetencer udspringer af en årelang kamp om at få flere beføjelser i takt med de forskellige EU-traktater.

Europa-Parlamentet, en ambition om indflydelse
På trods af, at Europa-Parlamentet – siden underskrivelsen af Rom-traktaten – i dén grad har udviklet sig i en mere politiserende retning, er Europa-Kommissionen fortsat ikke forpligtet til at følge betænkninger fra Europa-Parlamentet.  Det betyder ikke, at de nuværende 751 europaparlamentarikeres betænkninger er politisk ubetydelige.

Medlemmerne af Europa-Parlamentet under en afstemning. – Foto: Cedric Joubert/AP/Polfoto.

De jævnlige holdningsudspil fra EU-systemets direkte folkevalgte aktører sender et kraftigt politisk signal, der er svært at ignorere. Det kom blandt andet til udtryk, da MEP’erne i november 2016 vedtog udenrigsudvalgets – ét af Europa-Parlamentets stående udvalg – betænkning om at sætte Tyrkiets optagelsesproces i EU i bero på grund af landets politiske udvikling under Recep Tayyib Erdogans ledelse.

Et andet eksempel er Europa-Parlamentets opfordring til kommissionen om at tage initiativ til fælles europæiske regler, der kan bekæmpe løndumping i luftfartsbranchen. MEP’erne vedtog en betænkning den 16. februar 2017 om at sikre en vis standard for arbejdsvilkårene for ansatte i flybranchen.

Europa-Parlamentet har siden 1958, da Rom-traktaten trådte i kraft, ført parlamentarisk kontrol med Europa-Kommissionen. I EU-samarbejdets tidlige fase betød det, at parlamentets medlemmer kunne stille et mistillidsvotum og afsætte den siddende kommission med et flertal bestående af to tredjedele af europaparlamentarikerne. De senere traktater har styrket parlamentets kontrolbeføjelser af EU’s udøvende organ.

Europa-Parlamentets styrkede magt er interessant set i lyset af, at det siden 1979 har været den eneste EU-institution, hvor vælgerne har haft direkte indflydelse på sammensætningen.

I 1979 blev der indført direkte valg til Europa-Parlamentet hvert femte år. På den måde er Europa-Parlamentsvalgene befolkningernes kanal til EU-systemet, og de politiske grupperinger i parlamentet afspejler af den grund vælgernes holdninger. Et klart billede herpå var i forbindelse med resultatet af det seneste Europa-Parlamentsvalg i 2014, hvor EU-kritiske partier i flere af medlemslandene oplevede betydelig fremgang i sammenligning med valget i 2009.

Fra europæisk fællesskab til union
En milepæl for Europa-Parlamentet som institution var, da den omdiskuterede Maastricht-traktat trådte i kraft i 1993 – samme traktat, der var årsagen til Danmarks fire forbehold.

Aftalen mellem de daværende medlemslande satte gang i større institutionelle reformer med det formål at gøre beslutningsprocessen i EU mere demokratisk, hvilket styrkede Europa-Parlamentets beføjelser.

Europa-Parlamentet fik tilføjet en initiativret, der gav europaparlamentarikerne mulighed for at forme EU’s politiske dagsorden ved at anmode Kommissionen om at fremsætte lovforslag – en beføjelse, som de to nævnte eksempler på betænkninger er et resultat af.

EU-institutionernes lovgivningskompetencer blev i Maastricht-traktaten klart defineret ud fra en søjlestruktur. Første søjle handlede om ’De Europæiske Fællesskaber’, anden søjle om ’den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP)’ og den tredje søjle om ’samarbejdet inden for retlige og indre anliggender (RIA)’.  Medlemslandene havde overdraget lovgivningskompetencer til EU-institutionerne inden for den første søjle. De to andre søjler fungerede som mellemstatsligt samarbejde, hvilket gav Ministerrådet en automatisk autoritet.

Udover søjlestrukturen, introducerede Maastricht-traktaten ’Fællesskabsmetoden’, der gjorde Europa-Parlamentet til en aktiv del af lovgivningsprocessen. Parlamentet og Rådet blev begge medlovgivere på forslag inden for politikområderne i den første søjle, primært inden for økonomi, international handel, det sociale område og miljø.

MEP’erne fik desuden magt til at forkaste lovforslag med absolut flertal.

Europa-Parlamentets tilsynskompetencer med kommissionen blev styrket ved, at europaparlamentarikerne fremover skulle godkende den siddende kommission. Derudover blev det indført, at parlamentet skulle udpege den europæiske ombudsmand.

Amsterdam-traktaten: Europa-Parlamentet styrket endnu engang
’Fællesskabsmetoden’ blev udvidet til at dække de politikområder, hvor Ministerrådet kunne vedtage lovgivning med et kvalificeret flertal, det vil sige områderne inden for retlige og indre anliggender. I praksis betød det, at Europa-Parlamentet og Ministerrådet blev medlovgivere på lige vilkår, dog med undtagelse af landbrug og konkurrencepolitikken, der fortsat krævede enstemmighed blandt medlemslandenes ministre.

Fra 1999, hvor Amsterdam-traktaten trådte i kraft, fik Europa-Parlamentet styrket sin stemme over for Det Europæiske Råd – stats- og regeringsledernes EU-organ.  Fremover skulle Europa-Parlamentet høres, før der blev indkaldt til regeringskonferencer, de såkaldte EU-topmøder.

Lissabon-traktatens store reformer
Europa-Parlamentet gennemgik med Lissabon-traktaten i 2009 betydelige reformer. Traktatens formål var at gøre lovgivningsproceduren i EU mere effektiv og demokratisk.

For det første blev ’Fællesskabsmetoden’ omdøbt til ’Den Almindelige Lovgivningsprocedure’. Som det udtrykkes i navnet, skulle beslutningsprocessen, der inddrager samtlige tre lovgivende EU-institutioner, rulles ud som standardlovgivningsproceduren i EU. Den ændring betød, at Europa-Parlamentet kunne medlovgive inden for 40 nye EU-retsakter.

Den nye standardpraksis i EU’s lovgivningsprocedure har været med til at udligne magtbalancen mellem de tre EU-institutioner. Det gælder også, når man ser på parlamentets kontrol af den siddende kommissionsformand. Den kandidat, som EU-landenes stats- og regeringschefer udpeger, skulle tage højde for parlamentets sammensætning efter et Europa-Parlamentsvalg, og formandskandidaten skal endeligt godkendes af MEP’erne.

Europa-Parlamentet fik med Lissabon-traktaten styrket sin medbestemmelse i forhold til EU-budgettet. Fra at opnå retten til at afvise eller godkende Kommissionens anvendelse af EU-midlerne med Bruxellestrakaten i 1975, har parlamentet siden 2009 været med til at forme og godkende det samlede EU-budget.

Tager man de seneste budgetforhandlinger om midlerne for 2017, endte flere af Europa-Parlamentets prioriteter på det endelige budget. MEP’erne gik imod Ministerrådets prioriterede nedskæringer og foreslog blandt andet flere midler til initiativer for at bekæmpe ungdomsarbejdsløshed, til at sikre øget vækst og jobskabelse i små og mindre virksomheder og til håndteringen af migrationskrisen.

Lissabon-trakaten er den seneste traktat, og spørgsmålet er, hvad der bliver den næste store institutionelle bevægelse i det europæiske samarbejde.  Det næste store højdepunkt for Europa-Parlamentet bliver i 2019, hvor der skal afholdes Europa-Parlamentsvalg. I mellemtiden, og i konteksten af fejringen af 60-året for underskrivelsen af Rom-traktaten, kan Europa-Parlamentet fejre sin egen udvikling som institution i EU-samarbejdet.

Nynne Giannini er skribent på Magasinet Europa.

Billede i artiklens top: Jean-Francois Badias/AP/Polfoto.

Læs hele vores tema “Rom-traktaten fylder 60 – Europa, hvad nu?” her.