Fælles europæisk asylpolitik – papir eller handling

2019-04-14T07:55:16+00:00 lørdag, 13. april, 2019|

Havde de europæiske lande langt tidligere styrket fællesskabet med mere retfærdige eller solidariske aftaler, havde det nok ikke ført til krænkelser af menneskerettighederne inden for EU’s grænser, skriver Andreas Kamm, tidligere generalsekretær i Dansk Flygtningehjælp, i sin erindringsbog ”Den store udfordring”. 

Uddrag af bog af Andreas Kamm

TEMA: EU OG FLYGTNINGENE | Rådsmødet i Tampere i 1999 øgede min opmærksomhed på den fælles europæiske asylpolitik, som var på vej i EU. De europæiske NGO’ers samarbejde i organisationen ECRE (European Council on Refugees and Exiles) fik på mange måder et boost, og på indholdssiden blev diskussionerne mellem os bredere. De første møder, jeg deltog i, handlede om temmelig specifikke konventionsretslige problemstillinger, men da EU-maskineriet for alvor begyndte sit arbejde for en fælles EU-politik på flygtninge- og migrationsområdet, bredte mange diskussioner sig ud og kom til at omfatte både retsprincipper og regler, men også selve samarbejdet mellem medlemsstaterne og den måde, hvorpå landene håndterede fællesskabets bestræbelser. ECRE-møderne var en fin udkigspost over ”det indre flygtninge- og migrationsmarked”, og det var tit interessant at høre andre landes repræsentanter beskrive forholdene i deres land. Det var et spraglet billede.

Vi drøftede også, om de enkelte landes integrationsarbejde kunne være et emne for ECRE og blev tidligt enige om, at når man diskuterede fælles asylstandarder, så var det også relevant at kigge på de vilkår, som anerkendte flygtninge blev tilbudt i de forskellige medlemslande. Myndighedernes samarbejde med civilsamfundet og NGO’erne var også interessant, både i forhold til befolkningernes almindelige holdning til – og deltagelse i – modtagelsen, men også i forhold til andre felter, hvor samarbejde kunne være på tale, f.eks. deltagelse i kvotearbejdet, deltagelse i asylproceduren, deltagelse i integrationsindsatsen osv.

Vi sammenligner os ofte med andre europæiske lande – vores økonomi, vores sociale forhold, vores arbejdsmarkeder, vores sundhedssystemer osv. I ECRE-netværket sammenlignede vi selvfølgelig landenes håndtering af flygtninge- og migrationsspørgsmålet. Under de første diskussioner, jeg deltog i, blev et særligt emne også taget op, nemlig NGO’ernes rolle i de respektive medlemslande. Der var store forskelle, og når jeg fortalte om arbejdet og samarbejdet i Danmark, var der flere NGO-repræsentanter, som gjorde store øjne, især mine venner fra de østlige egne af Europa.

Det var svært for nogle at forstå, hvordan man kunne være fortaler for flygtningesagen og altså kritisk over for politikeres beslutninger og myndigheders administration og så i øvrigt have et tæt samarbejde med de selv samme personer og institutioner. Det var også vanskeligt at tro på, at diverse offentlige midler ikke blev frataget de kritiske NGO’er. Men sådan er det danske demokrati, og det har jeg altid været stolt af.

Vi er blandt verdens mindst korrupte lande. Indtil for nylig havde vi en førsteplads – nu kun overgået af New Zealand. Vi har også været i førertrøjen som verdens lykkeligste folk, men her har Norge overhalet os. Men to andenpladser ligner en samlet førsteplads, ikk’?

Rådsmødet i Tampere lagde kursen for et fælleseuropæisk asylsystem, døbt CEAS (Common European Asylum System), hvis grundidé var at skabe fælles standarder for behandlingen af asylansøgninger og modtagelse af flygtninge. Bruxelles gik i gang med at producere direktiver og forordninger i stribevis – om minimumsstandarder for modtagelse af flygtninge, om midlertidig beskyttelse, om familiesammenføring osv., og der blev etableret en Europæisk Flygtningefond med penge til landenes indsatser, EURODAC blev skabt for at sikre en ordentlig registrering af asylansøgerne på tværs af EU, Frontex blev skabt for at bistå ved sikringen af de ydre fælles grænser, Dublinkonventionen blev videreudviklet, så der var styr på, hvilket medlemsland der havde ansvar for at behandle asylansøgninger, og på Malta etablerede EU et støttekontor, European Asylum Support Office, som skulle støtte og vejlede medlemsstaterne om flygtninge- og migrationsspørgsmål.

Frontex blev skabt for at bistå ved sikringen af de ydre fælles grænser. Her er det politifolk fra Portugal, som er på vagt i området mellem den græske ø Lesbos og Tyrkiet. – Foto: /Ritzau Scanpix/AFP/Aris Messinis/

Der var masser af gode refleksioner og fornuftige reguleringer til styrkelse af det fælles arbejde. Vi, som talte flygtningenes sag med et rettighedsbaseret udgangspunkt, kunne altid finde fejl og mangler, og vi kunne altid ønske os bedre regler og standarder, men mange af initiativerne var ganske fornuftige, og der var ikke grund til at pille meget mere i teksterne, så længe det gik så langsomt med implementeringen.

På et tidspunkt blev jeg inviteret til UNHCR-konference i Stockholm for at sige noget om det europæiske projekt. Min præsentation er forsvundet, men det overordnede budskab var dette med den manglende implementering og dermed de store forskelle, der fortsat herskede i medlemslandenes håndtering af asylansøgere og flygtninge.

Eksemplerne var – og er – talrige. I nogle lande kunne en irakisk asylansøger f.eks. regne med en næsten 100-procents mulighed for at blive anerkendt som konventionsflygtning. I andre lande var procenten under 10. Asylproceduren blev i nogle lande håndteret af domstolssystemet, i andre, som f.eks. Danmark, var det henlagt til et særligt system, hvor myndigheder og Flygtningenævn afgjorde sagerne. I nogle lande var man omhyggelige med at få registreret og indkvarteret asylansøgerne efter de gældende regler – det gjaldt de skandinaviske lande – mens man ikke gik så meget op i dette andre steder, som f.eks. Grækenland og Italien. I nogle lande håndhævede man Dublinreglerne nidkært. Det gjorde man typisk i de lande, som tjente på det ved at sende mange asylansøgere tilbage til andre lande. Mindre nidkært blev reglerne administreret i lande, som ikke havde noget at vinde, men som snarere kunne tjene på at vende det blinde øje til regler og registrering.

Forskellene var store, hvilket både afspejlede mange uenigheder og forskellige forudsætninger. Nogle vil sige, at papirarbejdet og beslutningerne har taget lang tid, men det største problem er, at implementeringen ikke er i nærheden af tilfredsstillende. Implementeringen af mange beslutninger er blevet skubbet og skubbet, og overordnet kan man derfor sige, at gennemførelsen af beslutningerne kom faretruende tæt på – ja, faldt nærmest sammen med – krisen i Syrien og de flygtninge- og migrationsstrømme, som pludselig viste sig på landevejene i Europa.

National interessevaretagelse er på mange måder det modsatte af fællesskab og solidaritet. Derfor er det en kæmpe udfordring at geare fællesskaberne – EU og FN – til at kunne håndtere de store globale udfordringer, herunder flygtninge- og migrationskrisen. Et eksempel på u-solidariteten i den fælles europæiske flygtningepolitik er den såkaldte Dublinkonvention. Regelsættet bestemmer, som før nævnt, at det første land, som en asylansøger ”betræder”, har ansvar for at registrere vedkommende og dernæst ansvar for at gennemføre en asylprocedure. Ender sagsbehandlingen med en opholdstilladelse, skal man efterfølgende byde flygtningen velkommen til integration i samfundet. Får asylansøgeren at afslag, skal vedkommende naturligvis rejse hjem.

Det er let at se manglen på solidaritet, for det siger sig selv, at de lande, der er geografisk placeret ved de ydre grænser, står med en kæmpe udfordring – og de står temmelig alene med den. Man kan spørge sig selv, hvordan i alverden Italien og Grækenland nogensinde har accepteret dette regelsæt – for det har de. Jeg kan ikke vide det, men set i et historisk-kulturelt perspektiv så kunne forklaringen være følgende:

Dublinkonventionen blev underskrevet af 12 medlemslande i 1990 – uanset at den først trådte i kraft i 1997. I 1990 så verden anderledes ud. Flygtningetallene var beherskede, og Balkankrigene endnu ikke brudt ud. Så der var en nogenlunde fornuftig og overkommelig balance mellem verdens flygtningetal og Europas evne til at håndtere den del af flygtningene, som nåede frem til vores breddegrader. Derfor var der måske ikke stor nervøsitet i Italien og Grækenland – man kendte ikke fremtiden. Yderligere var der vel ikke nogen stor tradition for at implementere regler efter deres bogstav under disse lune himmelstrøg. Mange flygtninge rejste nogenlunde uanfægtet gennem Italien op mod andre destinationer i Europa. Det gav ikke stor ballade, så i det praktiske var det vel ikke så faretruende at sætte sin underskrift på papiret.

En verden i nogenlunde balance og en tilbagelænet administrativ tilgang til reglerne – hvad var problemet? Denne tilgang holdt i en lang årrække. Flygtningene kom til de ydre grænser, men det var åbenbart, at de mødte en alliancepartner. Mange flygtninge ønskede ikke at blive i Italien eller Grækenland – de havde bekendte i andre lande eller et billede af, at Danmark, Tyskland eller Sverige ville være det rigtige for dem. Myndighederne ønskede heller ikke, at de partout skulle blive, så det var ikke vanskeligt at nå til en forståelse af, at de skulle se at komme videre i en fart – efter modellen: ”Nu lukker jeg øjnene i 5 minutter. Hvis du er her, når jeg åbner dem igen, så bliver du registreret og skal blive i Italien. Hvis du er væk, så har jeg aldrig set dig.”

Har jeg forstået dette rigtigt? Jeg ved det ikke, men jeg tror, det er tæt på, og dette koncept – denne praksis – kom først for alvor i knibe, da presset på Europa blev stort, og medlemslandene derfor forventede en mere regelret administration fra de sydeuropæiske landes side. De havde jo skrevet under på Dublinkonventionen.

Én ting er at bede landene overholde de indgåede aftaler, noget andet er deres vilje og også evne til det. Min indfaldsvinkel har altid været, at det er vanskeligt at forvente uretfærdige eller usolidariske aftaler overholdt. Det går sjældent sådan. Måske glæder danske administratorer og politikere sig over, at de kan tjene på at overholde en uretfærdig aftale, men på den lange bane kommer fællesskabet aldrig til at fungere, hvis det ikke hviler på fairness og gensidig forståelse. Hvad der var en praktisk vej i 1990, var ikke længere fremkommelig.

I 2011 besøgte jeg Grækenland sammen med ECRE’s bestyrelse, som jeg var formand for. Formålet var med egne øjne at se, hvordan landet tumlede med den voksende flygtningeopgave. Situationen var den, at Grækenlands kollegalande i EU nu forventede, at landet ville leve op til sit ansvar og sikre registreringen af de asylansøgere, som kom over havet til de græske øer eller over hegnet ved grænsen til Tyrkiet. Vi talte med forskellige NGO’er, med myndigheder, med UNHCR og med nogle af de medarbejdere, som var beskæftiget med selve modtagelsen. Mange års ”forsømmelser” havde resulteret i, at landet ikke var i nærheden af at kunne håndtere antallet af flygtninge – hverken den simple registrering eller selve sagsbehandlingen.

Uden for hegnet ved asylkontoret i Athen stod en lang kø af ventende asylansøgere. Som jeg husker det, blev under 25 asylansøgere lukket ind hver dag, visse dage langt færre – flere kunne man alligevel ikke behandle. Dette forhold skabte selvfølgelig stor frustration hos både flygtningene og medarbejdere. Men der var simpelt hen ikke kapacitet til mere. Hverken penge eller uddannet personale. Jeg havde på et tidspunkt en samtale med en græsk embedsmand og spurgte ham, hvad der skulle til, for at man kom ud af dødvandet. Den danske integrationsminister, Birthe Rønn Hornbech, overvejede nemlig at hjælpe grækerne. Svaret afspejlede den manglende evne meget godt, for han fortalte, at penge ikke var nok. Penge var selvfølgelig nødvendige, hvis man skulle udbygge kapaciteten med flere ansatte, men man havde ikke mulighed for at rekruttere kvalificerede medarbejder i et tilstrækkeligt tempo. Hvis det skulle rykke, måtte hjælpen omfatte både penge og kvalificerede medarbejdere.

Bordet, hvor man skulle have taget sit fingeraftryk, lignede et formningslokale på en dansk folkeskole. Det flød med sort sværte, og bordpladen var slemt klistret. Der lå et par sorte ruller, som var beregnet til at fordele farven på den lille plade, som man skulle sætte fingeren på, inden aftrykket kunne leveres.

UNHCR havde sendt en lille gruppe til Athen for at bistå med opbygningen af en passende kapacitet i systemet, men de var ikke optimistiske. En af de udsendte sagde det ligeud: ”Der vil gå adskillige år, før Grækenland kan klare disse opgaver. De er langt bagefter, de mangler penge, og de mangler personale med de rigtige kompetencer.”

Denne græske tragedie var Danmark blevet berørt af allerede i 2008, hvor man måtte stoppe udsendelsen af uledsagede flygtningebørn og den 21. januar 2011 faldt der en dom ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som gjorde det problematisk overhovedet at sende nogen tilbage.

Da dommen var faldet, ringede integrationsminister Birthe Rønn Hornbech til mig en aften i weekenden. Hun ville gerne drøfte, hvorledes man kunne se konsekvenserne af dommen. Vi havde en ret ligefrem snak om problemstillingen – andet end ligefrem snak kan man ikke have med Birte Rønn Hornbech – og mit synspunkt var naturligt nok, at der kun var ét at gøre: at stoppe udsendelserne med det samme. Jeg fornemmede, at hun var enig.

Den 23. januar udsendte ministeren så en pressemeddelelse:

”…jeg har fundet det rigtigst, at de mennesker, der i nogle måneder har befundet sig i Danmark uden at vide, om deres sager ville blive behandlet i Danmark, nu får besked om, at deres asylansøgning vil blive behandlet i Danmark”.

Portræt af tidligere vicepolitimester og folketingsmedlem for venstre Birthe Rønn Hornbech. Fotograferet til “Mit Liv i Billeder”

Dermed havde ministeren taget den fulde konsekvens af dommen i Strasbourg. Kort tid efter mødets formanden, Stig Glent-Madsen, og jeg med ministeren og departementschefen i Holbergsgade, hvor Integrationsministeriet havde til huse. Der var altid – under samtlige de ministre, jeg har arbejdet sammen med – en god stemning til vores møder, uanset at vi ikke altid var helt enige. Det gjaldt også dette møde. Ministerens humør var perfekt denne morgen, hvor vi selvfølgelig drøftede situationen i Grækenland. Vi fik især et godt grin, da Birthe Rønn Hornbech med et glimt i øjet sagde til departementschefen, Claes Nilas. ”Ja, jeg talte med Andreas om sagen, før vi to drøftede den.”

Grækenland blev et interessant eksempel på, hvordan Dublinreglerne reelt kunne medføre, at udfordringerne fra Grækenland kom tilbage til de øvrige medlemslande – de lande, som i første omgang ikke ville opføre sig solidarisk.

Ruten, eller formlen, var tydelig: Vi fastholder, at alle de asylansøgere, som er rejst ind i EU via Grækenland, er et græsk ansvar. Derfor vil vi sende alle dem, der sniger sig igennem Grækenland, tilbage til Athen. Så langt, så godt. Men da Grækenland ikke har kapacitet til at håndtere opgaven, lever de pågældende en så kummerlig tilværelse, at den kan karakteriseres som ”umenneskelig og nedværdigende”, og netop derfor forhindrer Menneskerettighedskonventionen disse udsendelser.

Asylansøgerne kunne nu på en meget negativ måde blive bedre fordelt mellem medlemsstaterne – ikke på grund af fællesskab og solidaritet, men fordi den manglende solidaritet førte til krænkelser af menneskerettighederne. Måske skulle man have overvejet at styrke fællesskabet og solidariteten i stedet for at presse situationen så langt, at det førte til krænkelser af menneskerettighederne inden for EU’s grænser.

Ovenstående er et uddrag af bogen ”Den store udfordring – Erindringer fra 40 års liv med flygtninge” af Andreas Kamm. I bogen giver den tidligere generalsekretær for Dansk Flygtningehjælp et personligt indblik i de nationale og internationale udviklinger, flygtningeområdet har undergået.

Bogen udkom den 8. april 2019.

Billede i artiklens top: /Ritzau Scanpix/Søren Bidstrup/

Læs hele temaet “EU og flygtningene”


 

Magasinet Europa er hverken annonce- eller abonnementsbaseret. Hvis du er enig i vores fravalg af distraherende reklamer og restriktive betalingsbarrierer og gerne vil have flere dybdegående artikler og temaer om dagens Europa, vil vi sætte stor pris på din støtte.

Støt os med et engangsbeløb:    

Støt os fast:    Image result for patreon