Hvorfor blev finanspagten ikke sendt til folkeafstemning? Over to artikler kigger Magasinet Europa nærmere på fremgangsmåden i forbindelse med EU-folkeafstemninger. Første del viser, at det ofte fremførte argument for at afvente Justitsministeriets vurdering af, om der er afgivet suverænitet i forhold til Grundloven, ikke flugter med fremgangsmåden ved de seks tidligere EF/EU-afstemninger. Del I af II (1971-2000).

19.04.2012 | FOLKEAFSTEMNINGER | Som forventet blev Justitsministeriets konklusion d. 22. februar 2012, at finanspagten ikke giver anledning til en dansk folkeafstemning. Inden da var standard-replikken, at nu skulle vi lade landets fineste jurister gennemgå pagten og først derefter træffe en beslutning for eller imod nødvendigheden af en afstemning – sådan som Grundloven og dermed praksis foreskriver det her til lands.

Men er praksis nu så klar? Over de 40 år, der gået siden Danmark afholdte afstemningen om medlemskab i 1972, har fremgangsmåden for EU-folkeafstemninger ikke udviklet sig lige ud ad landevejen – ej heller uden både et stænk af juristeri og politisk opportunisme. Desuden opstod der frem til årtusindeskiftet en tradition for at konsultere befolkningen. En uformel aftale mellem politikere, en såkaldt skuffelov fra 1971, eller det nationale kompromis, der blev indgået efter nej’et til Maastricht-traktaten i 1992, er f.eks. gået forud for det forfatningsretlige, dvs. Grundlovens paragraf 20 om suverænitetsafgivelse. Historisk set har Justitsministeriets suverænitetsvurdering således i bedste fald været sekundær. Lad os kigge på, hvad der egentlig skete forud for de tidligere EU-folkeafstemninger.

Afstemningen om medlemskab forhandlet af på en biltur fra Nørre Åby
Danmark søgte i to omgange i 1960’erne om medlemskab af EF, men dette blev obstrueret af Frankrig, der på daværende tidspunkt ikke var helt klar til en udvidelse. I starten af 1970’erne kom der igen skub i optagelsesforhandlingerne mellem EF og en række potentielle medlemsstater (Danmark, Irland, Norge og Storbritannien).

På det tidspunkt var en folkeafstemning ikke umiddelbart på den mest presserende del af den politiske dagsorden, men i løbet af ganske få uger i foråret 1971 blev dette ændret. De fleste historikere påpeger, at det var Jens Otto Krag, den socialdemokratiske oppositionsleder, og på daværende tidspunkt både tidligere og kommende statsminister, der stod som ophav til idéen. Andre – et fåtal – giver denne ære til Hilmer Baunsgaard, den daværende radikale statsminister, men under alle omstændigheder blev en aftale mellem netop de to, om at sende spørgsmålet til folkeafstemning, aftalt på vej hjem fra Vestfyn efter et vælgermøde, hvor de begge deltog. Denne biltur – for 41 år siden senere i denne måned – blev første gang ud af flere, hvor et uformelt møde mellem politikere afgjorde, hvordan et vigtigt EF/EU spørgsmål skulle håndteres.

De juridiske aspekter var endnu ikke afklaret. Aftalen mellem Krag og Baunsgaard var sandsynligvis, at den slags måtte vente til senere, men stik imod aftalens ånd blev planen om en medlemsafstemning egenrådigt offentliggjort af tidligere udenrigsminister Per Hækkerup i en 1. maj-tale, hvor han påpegede, at dansk medlemskab skulle besluttes ved en ikke-bindende folkeafstemning. Dagen inden havde Krag meddelt inderkredsen af socialdemokrater, heriblandt Hækkerup, der faktisk først var skeptisk, at en folkeafstemning var ønskelig. Efter udmeldingen var blevet offentligt kendt gik et hurtigarbejdende embedsværk i gang med at rede de juridiske tråde ud.

Èn af dem, der blev taget med på råd, var højtstående embedsmand i Udenrigsministeriet, Jens Christensen, som senere i bogform har skrevet, at Krag ringede til ham i forbindelse med et internt partimøde og slog fast, at en bindende afstemning var en bydende nødvendighed, og at der måtte findes et juridisk smuthul, hvis den kun kunne blive vejledende. Et lignende argument kan læses i partiarkiverne fra et internt møde den 3. maj 1971, hvor Krag ligeledes påpegede, at en afstemning skulle afholdes uanset om et 5/6 flertal kunne opnås i Folketinget (Grundlovens paragraf 20 angiver, at en folkeafstemning som beskrevet i paragraf 42 iværksættes, hvis – og kun hvis – der ikke kan opnås 150 stemmer for lovforslaget).

En anden, der blev brugt som ekspertise, var Max Sørensen, der som juraprofessor havde deltaget aktivt i grundlovsændringsarbejdet et par årtier før. Sørensen forfattede et responsum, hvor han argumenterede for en særlig kombination af paragraf 19 (om indgåelse af mellemstatslige traktater) og paragraf 42, der sammen med en til situationen særligt fremstillet (ad-hoc) lov kunne bane vejen for en afstemning – uanset hvad. Et tilsvarende memo blev den 6. maj udarbejdet af Justitsministeriet, som sidenhen har fungeret som en såkaldt skuffelov (en art plan B i nødstilfælde), indtil det i forbindelse med Amsterdam-traktaten over 25 år senere blev formelt inkluderet i lovgivningsarbejdet vedrørende EU-folkeafstemninger.

Fremgangsmåden blev kritiseret fra flere sider. En leder i Berlingske Tidende den 5. maj 1971 bar titlen Foragt for Grundloven, og den vel nok største danske forfatningsretlige ekspert, Alf Ross, anklagede Max Sørensens responsum for at indeholde et ”stænk af juristeri.” Meget tyder endda på, at Sørensen selv heller ikke var videre begejstret over den lettere innovative læsning af paragraf 42, omend han i situationen anså det for en juridisk mulighed og skulle ifølge socialdemokraten Ivar Nørgaard have sagt, at det aldrig havde været grundlovsforfatternes mening med paragraffen.

Den 18. maj, altså mindre end tre uger efter Hækkerup offentligt havde ’talt over sig’, blev det vedtaget, at dansk EF-medlemskab skulle afgøres ved en folkeafstemning (med henvisning til paragraf 42 – og altså ikke paragraf 20). Langt senere, i december 1971, stemte Folketinget endeligt om medlemskabet, og her manglede der ni stemmer for at opnå 5/6. Af samme årsag bliver 1972-afstemningen ofte formelt anset som obligatorisk med henvisning til paragraf 20, men som f.eks. Bo Lidegaard konkluderer i sine fremragende analyser af Krags dagbøger, er dette en voldsom efterrationalisering, da folkeafstemningen var kommet uanset afstemningsresultatet i Folketinget. Beslutning var reelt truffet halvandet år før selve afstemningen i oktober 1972.

EF-pakken skulle først slet ikke til afstemning
Den anden danske EU-folkeafstemning kom knap 15 år senere. Frem mod midt-1980’erne blev den foregående handlingsundertrykkende (s)tilstand i EF, der ofte betegnes euro-sclerose, udfordret af en række initiativer, der alle advokerede for øget europæisk integration, heriblandt Stuttgart-deklarationen, Spinelli-rapporten og Genscher-Colombo-planen. De nye tiltag blev langt hen ad vejen hilst velkommen af den daværende borgerlige regering, men statsminister Poul Schlüter havde fra starten et vågent øje på at få oppositionen med på de nye idéer, så det der senere blev til Den Europæiske Fælles Akt – eller bare Fællesakten og herhjemme bedre kendt som EF-pakken – kunne ratificeres.

Forhandlingerne om Fællesakten startede i sommeren 1985 og sluttede i januar 1986. Justitsministeriet vurderede, at EF-pakken ikke medførte yderligere suverænitetsafgivelse – ligesom de senere Nice- og Lissabon-traktater samt altså for nyligt finanspagten – og i modsætning til 1971/72-forløbet opstod idéen om en folkeafstemning først meget sent i processen. Det var således først, da socialdemokraterne og de radikale af forskellige årsager sprang i målet, at dette blev aktuelt.

Så sent som den 19. november 1985 havde udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen i et møde i Markedsudvalget (nu Europaudvalget) affejet et forslag fra SF og Venstresocialisterne om en folkeafstemning som alt for drastisk. Men han skulle snart ændre mening. Eller mere præcist: På det tidspunkt var muligheden faktisk begyndt at rumstere i regeringstoppen, hvor en fortrolig rapport, der var færdig lige inden jul, om en mulig vejledende afstemning blev efterspurgt.

Da Socialdemokratiet d. 14. januar 1986, til trods for tidligere positive tilkendegivelser, endeligt besluttede sig for at stemme nej til Fællesakten i den tro, at dette ville fremtvinge et folketingsvalg, gik der kun få timer, før Schlüter annoncerede, at han ville udskrive en vejledende folkeafstemning. Præcedens var Danmarks første folkeafstemning om salget af De Vestindiske Øer i 1916, og fremgangsmåden var stærkt inspireret af føromtalte skuffelov, men flere kritiserede efterfølgende regeringen for blot at ville undgå et folketingsvalg.

Efter afstemningen om Fællesakten i 1986 udtalte Keld Albrechtsen (dengang VS), at man herved havde skabt en tradition for at spørge befolkningen:

I Danmark har man valgt den fremgangsmåde, at det er vælgerne, der gennem folkeafstemninger fastlægger grundlaget for det danske EF-medlemskab.

Et udsagn, der rammer plet i forhold til 1990erne, men ikke efterfølgende.

1990erne: EU-folkeafstemningernes årti
1990’erne blev EU-folkeafstemningernes årti med hele tre afstemninger samt ØMU-afstemningen i 2000, som var direkte afledt af det hengående årti. Kort tid efter EF-pakken var en realitet, blev der søsat en række nye idéer, der senere skulle blive til Maastricht-traktaten. I en tidlig rapport fra Økonomiministeriet fra november 1989 blev det påpeget, at den suverænitet, der evt. skulle afgives ved dannelsen af en møntunion, som foreslået af Delors-kommissionen, i realiteten allerede var afgivet. Måneden inden havde økonomiprofessor Anders Ølgaard i kronikform omvendt argumenteret for, at de monetære tiltag måtte lægges ud til en folkeafstemning ”uanset, om kloge jurister måtte mene, at dette ikke er en juridisk nødvendighed.” Omfanget af Maastricht-forhandlingerne – de mest omfangsrige reformer af den europæiske integrationsproces til dato – gjorde dog senere al paragraf 20-tvivl til skamme.

En folkeafstemning blev dog på forhånd aftalt internt mellem Svend Auken og Uffe Ellemann-Jensen på et hotel i Bruxelles i slutningen af 1990 – vel at mærke før forhandlingerne officielt var begyndt. Som i 1971 ser vi altså en aftale mellem medlemmer fra regering og opposition, der går forud for de forfatningsmæssige forskrifter – og desuden før omfanget af traktaten var alment kendt. Ellemann har flere år senere beklaget, at 5/6-betingelsen ikke blev testet først, men tilføjer derefter, at sådanne beslutninger nogen gange er en politisk nødvendighed. Under tredjebehandlingen af lovforslaget om Maastricht-traktaten nævnte Schlüter, at første trin i ratificeringen næsten kunne lukkes med sandsynligvis tæt på 5/6 flertal, men gik hurtigt videre til ’næste’ trin i beslutningskæden, nemlig folkeafstemningen (kun 130 stemte dog for, 25 imod – men bemærk, at under halvdelen af de, som undlod at stemme, skulle have stemt for).

Som bekendt endte folkeafstemningen den 2. juni 1992 med et snævert nej. Herefter blev der indgået det såkaldte nationale kompromis, som ikke bare banede vejen for endnu en folkeafstemning om Maastricht-traktaten (+ Edinburgh-aftalen), men samtidigt indeholdt en aftale om, at de fire danske forbehold, som ligeledes blev formuleret i kompromisset, kun kunne fjernes ved nye folkeafstemninger. Ligesom i 1986 var der i 1993 tale om vejledende afstemning, og den juridiske forankring var igen i høj grad inspireret af den skuffelov, der blev forfattet i starten af maj 1971. ØMU-afstemningen i 2000 var formelt set en paragraf 20-afstemning, da en ophævelse af forbeholdet ville medføre suverænitetsafgivelse, men det er mindst lige så væsentligt, at kravet om en afstemning er indskrevet i det nationale kompromis, hvilket betyder, at også alle fremtidige forbeholdsafstemninger er uundgåelige.

Folkeafstemningen om Amsterdam-traktaten i 1998 er nok den mindst kontroversielle af de danske afstemninger. Som det dog var tilfældet under flere af de foregående afstemninger, blev beslutningen om en folkeafstemning reelt truffet før både suverænitetsafgivelse og folketingsflertal var formelt testet, og denne praksis blev som tidligere nævnt her inkluderet i lovgivningsarbejdet. I en bemærkning til lovforslaget kan man således læse, at der på den ene side enten kræves, at der opnås et flertal på 5/6, eller at lovforslaget godkendes ved en folkeafstemning. Af bemærkningerne fremgik det imidlertid også – og altså på den anden side – at uanset om der blev opnået et flertal på 5/6, ville regeringen sikre, at spørgsmålet blev forelagt vælgerne til godkendelse eller forkastelse.

Opsummerende kan man således konstatere, at praksis i forbindelse med de tidligere afholdte EU-folkeafstemninger ikke flugter med argumenterne, der blev fremført i forbindelse med beslutningen om ikke at sende finanspagten til folkeafstemning. Indtil årtusindeskiftet var der skabt en tradition, som dog sidenhen er ændret. Dette diskuteres nærmere i anden del af analysen, der bringes i Magasinet Europa i næste uge.

Foto i artiklens top: fra venstre mod højre: de i artiklen omtalte Ivar Nørgaard, Jens Otto Krag og Jens Christensen underskriver medlemstraktaten 22. januar 1972. Foto: Europa-kommissionens arkiver.