En relativ amerikansk militær tilbagetrækning fra Europa forekommer stadig mere sandsynlig. Konsekvenserne for NATO er dog usikre. Denne artikel identificerer to forbundne faktorer, der driver udviklingen, og den skitserer og vurderer fem scenarier for Trumps tilgang til NATO.

Af Rasmus Sinding Søndergaard, seniorforsker på Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS)

En relativ amerikansk militær tilbagetrækning fra Europa forekommer stadig mere sandsynlig. Hvorledes en sådan tilbagetrækning vil tage sig ud, og hvilke konsekvenser den vil få for NATO er dog vanskeligt at forudse. Siden afslutningen af den kolde krig har USA reduceret sin militære tilstedeværelse i Europa og presset på for større europæiske forsvarsbidrag. Mens der i 1989 var 315.000 amerikanske tropper udstationeret i Europa, var antallet i 2020 faldet til under 64.000 (Allen et al., 2022). Joe Biden brød med denne udvikling ved at indsætte yderligere tropper som reaktion på Ruslands invasion af Ukraine, således at der i marts 2022 var op mod 100.000 amerikanske tropper i Europa (Vandiver, 2023). Men med Donald Trumps tilbagekomst er der udsigt til, at reduktionen af USA’s militære tilstedeværelse i Europa bliver genoptaget.

Selvom europæiske bekymringer om USA’s fortsatte engagement i Europa i de seneste år primært har været knyttet til Trumps potentielle genkomst, så er USA’s militære tilbagetrækning fra Europa langt fra betinget af udfaldet af et enkelt præsidentvalg. Denne artikel analyserer to underliggende faktorer, der driver USA’s tilbagetrækning fra Europa, uanset hvem der sidder i Det Ovale Kontor. Derefter redegøres for Trumps syn på NATO med fokus på, hvordan hans modvilje mod alliancer og hans transaktionelle tilgang til udenrigspolitik tyder på en mere betinget amerikansk opbakning til alliancen. På baggrund heraf opstiller artiklen fem scenarier for USA’s NATO-politik under Trump: exit, radikal transformation, todelt NATO, moderate ændringer og ingen forandring. De respektive scenariers sandsynlighed diskuteres undervejs.

To underliggende faktorer bag USA’s tilbagetrækning fra Europa

USA’s tilgang til Europa er under forandring som reaktion på især to forbundne underliggende faktorer. For det første presser geopolitiske realiteter USA til at prioritere Asien frem for Europa. På trods af betydelig politisk splittelse i USA er der således blandt såvel politikere som udenrigspolitiske eksperter bred konsensus om, at den udenrigspolitiske topprioritet i de kommende år bør være strategisk rivalisering med Kina. Dette afspejles tydeligt i de nationale sikkerhedsstrategier fra den første Trump-administration og Biden-administrationen, som begge identificerer Kina som USA’s strategiske rival og fremhæver Indo-Pacific-regionen som den vigtigste region for det 21. århundrede (The White House, 2017, 2022). Ambitionen om at prioritere Asien blev tidligere ligeledes klart formuleret i Barack Obamas annoncering af det såkaldte ”Pivot to Asia” (The White House, 2015). Tilløbet til en sådan prioritering går dog endnu længere tilbage. Både George W. Bush og Bill Clinton omdirigerede således en del opmærksomhed til Asien, selvom deres primære fokus var på andre regioner (Blackwill & Fontaine, 2024). I de senere år er det blevet stadig mere tydeligt, at Kina er ved at udvikle sig til en potentiel konkurrent til USA. Kinas voksende militære styrke udfordrer nu USA’s militære dominans i Østasien (Eaglen, 2024). I Washington er det en udbredt opfattelse, at denne udvikling tvinger USA til at revurdere sine sikkerhedspolitiske prioriteter.

Det bliver også stadig mere tydeligt, at denne prioritering af Asien vil medføre en relativ nedprioritering af andre regioner, herunder Europa. USA er presset af en voksende kløft mellem landets sikkerhedspolitiske forpligtelser overfor allierede og evnen til at levere denne sikkerhed, hvilket efterlader supermagten med et voksende afskrækkelsesunderskud. De tilgængelige midler er med andre ord utilstrækkelige til at opfylde målene for USA’s sikkerhedspolitik (Brands, 2022; Eland, 2023; Levantovscaia, 2024; U.S. Department of Defense, 2023). Fremover må Europa derfor affinde sig med at være mindre central for amerikanske beslutningstagere, samtidig med at USA stiller stigende krav til, at Europa tager vare på egen sikkerhed, så USA kan prioritere Asien.

Selvom Kina er den vigtigste drivkraft bag USA’s geopolitiske skifte fra Europa mod Asien, forstærkes udviklingen også af ændringer internt i både Europa og USA. Kinas fremgang er på mange måder sket på bekostning af Europa. EU oplever et relativt fald i indflydelse, i takt med at dens andel af den globale økonomi skrumper. Aktuelt tegner EU-medlemslandene sig for lidt over 14 procent af den globale økonomi, hvilket er en halvering fra knap 28 procent i 1980, og udviklingen forventes at fortsætte (IMF, 2025). Den såkaldte Draghi-rapport, bestilt af Europa-Kommissionen, betegner de økonomiske problemer, som EU står over for, som en ”eksistentiel udfordring” (Draghi, 2024). I tillæg hertil kæmper EU fortsat med at optræde som en samlet geopolitisk aktør. I USA udfordrer ændringer i demografi og handel det transatlantiske forhold. Da NATO blev etableret i 1949, var 90 procent af den amerikanske befolkning af europæisk oprindelse. Denne andel er siden faldet støt og i 2050 forventes den at udgøre mindre end halvdelen af befolkningen. Samtidig er USA’s handel med Europa faldet fra 40 procent af landets internationale handel i 1950 til omkring 20 procent i dag (Rizzo & Benhamou, 2024). I et historisk perspektiv oplever Europa således et relativt fald i global indflydelse og bliver samtidig mindre central for både amerikansk identitet og økonomi.

Den anden underliggende faktor, der driver USA’s tilbagetrækning fra Europa, er ændringer i de interne amerikanske politiske dynamikker, der har medført, at der bliver sat spørgsmålstegn ved USA’s rolle i verden. Et stigende antal forskere, eksperter og beslutningstagere anbefaler, at USA trækker sig tilbage fra regioner som Europa og Mellemøsten ved at overføre sikkerhedsansvar til allierede. I løbet af de sidste to årtier er denne holdning blevet stadig mere udbredt under betegnelsen restraint som en kritik af den i mange år dominerende tværpolitiske konsensus om USA’s internationale lederskab, ofte omtalt som primacy eller deep engagement (Layne, 2006; Posen, 2014; Walt, 2018). Fortalerne for restraint inkluderer realister, konservative og progressive med divergerende opfattelser af, hvorfor restraint er et bedre alternativ end primacy. Denne diversitet understreger både udfordringen med at skabe en sammenhængende koalition om restraint og positionens brede appel på tværs af ideologiske skel. Koalitionen er især splittet i forhold til Kina, men der er konsensus om behovet for tilbagetrækning fra Europa og Mellemøsten (Ashford, 2021; Priebe et al., 2024).2

Indtil videre udgør restraint fortsat en minoritetsposition i debatten om USA’s udenrigspolitiske strategi, og dens fortalere kan ikke gennemtvinge den omfattende reorientering af USA’s rolle i verden, som de ønsker. Men opbakningen til restraint har været tiltagende de seneste år, og udfordringer af USA’s magtposition har potentialet til at øge den yderligere (Priebe et al., 2024). I forhold til at gennemtvinge en tilbagetrækning fra Europa har restrainerne imidlertid opbakning fra en anden indflydelsesrig gruppe, der ønsker et stærkere fokus på Kina (nogle gange omtalt som prioritisers).3 Tilsammen har de to gode forudsætninger for at gennemtvinge en relativ tilbagetrækning fra Europa – ikke mindst fordi deres ambition understøttes af den geopolitiske udvikling beskrevet ovenfor.

Trumps tilgang til NATO

De underliggende faktorer bag USA’s militære tilbagetrækning fra Europa udgør fundamentet for enhver amerikansk præsidents tilgang til NATO. Det gælder også Trump, der i høj grad er fokuseret på den strategiske rivalisering med Kina og er dybt kritisk overfor den mangeårige konsensus om USA’s internationale lederskab. Derudover har Trump en instinktiv modvilje mod alliancer i almindelighed og NATO i særdeleshed samt en transaktionel tilgang til udenrigspolitik med fokus på at genforhandle USA’s internationale relationer. Trump er dog også notorisk uforudsigelig. I sin første embedsperiode foretog han markante politiske skift og førte til tider en direkte usammenhængende udenrigspolitik (Deyermond, 2023). Meget tyder således på, at USA’s opbakning til NATO vil være forbeholden under Trumps anden embedsperiode, men hans grundlæggende uforudsigelighed betyder, at den førte politik kan spænde over en bred vifte af scenarier.

Ifølge Trumps officielle platform vil han ”fundamentalt reevaluere NATO’s formål og NATO’s mission” (Trump, 2023). Resultatet af denne proces er endnu uklart, men Trump har tidligere spekuleret i helt at trække USA ud af alliancen (Barnes & Cooper, 2019; Schütte, 2021). Som han gentagne gange har slået fast, så er hans opbakning til NATO betinget af, at europæerne bruger mere på deres forsvar (NBC News, 2024). Han har vedholdende kritiseret allierede for ikke at leve op til forpligtelsen om at bruge to procent af BNP på forsvaret og samtidig signaleret endnu højere krav. På NATO-topmødet i Bruxelles i 2018 foreslog han, at medlemslandene skulle bruge op til fire procent (Nelson, 2018) og for nylig har han krævet fem procent (Fisher, et.al, 2024). USA’s opbakning til NATO under Trump kan desuden være betinget af andre aspekter af transatlantiske relationer. Trumps vicepræsident, J.D. Vance, har således truet med, at USA kan forlade NATO, hvis Europa vælger at regulere Elon Musks sociale netværk, X (Kilander, 2024). Det er uvist, om sådanne trusler er et udtryk for forhandlingstaktik, eller om de er reelle.

Nok så vigtigt har Trump allerede undermineret NATO ved at så tvivl om USA’s opbakning til det kollektive forsvar, via artikel 5, der udgør kernen i alliancen. I 2020 fortalte han angiveligt EU-embedsmænd, at USA aldrig ville komme Europa til undsætning i tilfælde af et angreb (Gray & Van Campenhout, 2024). Under præsidentvalgkampen i februar 2024 fortalte Trump, at han engang havde sagt til en NATO-embedsmand, at hans svar på et russisk angreb på et NATO-medlem, der ikke opfyldte målet for forsvarsudgifter, ville være: ”Nej, jeg ville ikke beskytte jer. Faktisk ville jeg opmuntre dem til at gøre, hvad fanden de vil. I skal betale. I skal betale jeres regninger” (Colvin, 2024). Trump har således understreget, at han i bund og grund betragter et NATO-medlemskab som en forsikringspolice, der bliver ugyldig, hvis lande ikke betaler, det han opfatter som deres kontingent. Ydermere har Trump med sine kommentarer om, at han ønsker at indlemme Canada og Grønland i USA direkte truet NATO-allieredes territorielle integritet og dermed yderlige sået tvivl sin villighed til at forsvare disse (Michaels, 2025). Ved ikke at forpligte sig til kerneprincippet om det kollektive forsvar har Trump allerede gjort alvorlig skade på NATO’s afskrækkelse og svækket alliancens sammenhængskraft.

Fem scenarier

På baggrund af ovenstående karakteristik af Trump vil jeg nu skitsere fem scenarier med de to underliggende faktorer som grundlæggende præmis.4

Scenarie 1:

Det første scenarie er, at Trump gør alvor af sine trusler og formelt trækker USA ud af NATO. På trods af rapporter om, at Trump tidligere har overvejet en sådan beslutning og gentagne gange har truet hermed, virker dette scenarie mindre sandsynligt. I modsætning til Trumps første embedsperiode, hvor kun et fåtal af NATO-medlemslandene levede op til målsætningen om at bruge to procent af deres BNP på forsvaret, opfyldte 23 ud af 32 medlemslande dette mål ved udgangen af 2024 (NATO, 2024). En vigtig årsag til Trumps trusler om exit er således blevet delvist adresseret, og fortsatte stigninger i europæiske forsvarsudgifter – primært som reaktion på Ruslands krig i Ukraine – vil yderligere mindske incitamentet. Desuden forsikrede Vance i oktober 2024, at USA ikke ville forlade NATO under Trump, men understregede behovet for, at de allierede betalte mere for deres forsvar (Czuczka, 2024). Truslen om at trække USA ud af alliancen fungerer således som et pressionsmiddel til at få indrømmelser fra europæerne. Men hvis Trump gjorde alvor af truslen, ville dette pressionsmiddel forsvinde, og USA ville miste indflydelse i Europa, hvilket ville gøre Europa mindre villig til at støtte USA i den geopolitiske rivalisering med Kina og mere villig til at trodse USA på fx handelspolitikken.

Hvis Trump alligevel forsøger at trække USA ud af NATO, er det uklart om det vil lykkes. Beslutningen ville møde betydelig indenrigspolitisk modstand, inklusiv fra republikanere med mere traditionelle udenrigspolitiske synspunkter og våbenindustrien. I december 2023 vedtog Kongressen en lov, der forbyder præsidenten at trække sig ud af NATO uden godkendelse fra to tredjedele af Senatet eller separat lovgivning vedtaget i Kongressen (Vazquez, 2023). Loven blev vedtaget med overvældende støtte fra begge partier i begge kamre, og en af initiativtagerne var ingen ringere end Trumps udenrigsminister, senator Marco Rubio. Det er dog uklart, om loven i praksis ville kunne forhindre Trump i at trække USA ud, hvis han forsøgte. Det ville formentlig resultere i et juridisk slagsmål, som det er vanskeligt at forudse resultatet af (Gould et al., 2024). Pointen er, at et forsøg på at forlade NATO vil være forbundet med betydelige indenrigspolitiske omkostninger. I sidste ende er denne diskussion dog et sidespor. Det afgørende er, hvad Trump siger om NATO, og hvilken effekt det har på opfattelsen af alliancen. Hvis han fortsætter med at stille spørgsmål ved USA’s opbakning til NATO’s kollektive forsvar, underminerer han alliancen uden en formel udmeldelse.

Scenarie 2:

Det andet scenarie er en radikal transformation af USA’s rolle i NATO gennem forslaget om at skabe et Dormant NATO. I dette forslag fremsat af Sumantra Maitra fra Center for Renewing America, en tænketank med forbindelser til Trump-verdenen, anlægger USA en offshore balancing-strategi til europæisk sikkerhed (Maitra, 2023).5 Konkret foreslår Maitra en omfattende amerikansk tilbagetrækning og burden shifting samt et endegyldigt stop for yderligere NATO-udvidelser. De tilbagetrukne amerikanske styrker skal erstattes med europæiske styrker, som skal varetage det primære forsvar af Europas grænser, mens USA skal indtage rollen som ”balancer of last resort” (Maitra, 2023). Når transformationen er gennemført, vil USA ikke længere have nævneværdige landstyrker i Europa men fortsat deployere flåderessourcer og levere atomar afskrækkelse (Maitra, 2024).

Forslaget har fået betydelig opmærksomhed i det amerikanske tænketanksmiljø og har angiveligt fundet vej til Trumps inderkreds (Hirsh, 2024; Suebsaeng & Rawnsley, 2023). Det er i tråd med Trumps grundlæggende ønske om at flytte forsvarsbyrden til europæerne, men det er uklart, om hans administration har evnen og viljen til at gennemføre en så radikal transformation af NATO. Det ville kræve en vedholdende indsats, strategisk planlægning og betydelig politisk kapital. Trumps udnævnelser til de udenrigspolitiske topposter giver ikke indtryk af en gruppe, der vil engagere sig i en så radikal transformation af NATO.

Scenarie 3:

Det tredje scenarie er et todelt NATO, hvor medlemslande, der ikke bruger to procent af BNP på forsvaret (eller en højere procentsats), ikke vil være dækket af den amerikanske sikkerhedsgaranti. Forslaget er blevet fremsat af Keith Kellogg, forhenværende stabschef i Trumps nationale sikkerhedsråd og nu Trumps særlige udsending til Ukraine og Rusland (Hirsh, 2024; Slattery, 2024). Det flugter med Trumps bemærkninger fra februar 2024 om, at han ikke vil forsvare allierede, der ikke lever op til toprocentsmålsætningen, og har været genstand for debat efter Trumps genindsættelse (Kube et al., 2025). Trumps tidligere nationale sikkerhedsrådgiver, Robert O’Brien, har desuden luftet tanken om, at disse medlemslande kunne blive straffet med handelstariffer (Slattery et al., 2023). Et todelt NATO ville i så fald have både sikkerhedspolitiske og økonomiske konsekvenser for de medlemslande, der falder i den forkerte kategori, og på den måde give et stærkt incitament til, at disse øger deres forsvarsudgifter.

Forslaget synes at have betydelig opbakning i Trumps bagland og fremstår som en naturlig konsekvens af Trumps retorik. Modsat Dormant NATO kræver det ikke en langstrakt og vedholdende indsats. I princippet vil det være tilstrækkeligt for Trump at gentage sine udtalelser om, at USA kun forsvarer lande, der lever op til en bestemt målsætning på forsvarsudgifter. I praksis kan det imidlertid være vanskeligt at implementere en selektiv amerikansk artikel 5-garanti, og andre lande kan vælge at agere uafhængigt af USA, hvis et medlemsland bliver angrebet. Reelt er USA’s interesse i at forsvare et givent land ikke bundet op på deres forsvarsudgifter. Som Trump tidligere har givet udtryk for, finder han det skørt, at USA i et hypotetisk scenarie skulle gå i krig med Rusland på grund af Litauen (Baker & Glasser, 2022, s. 76). I forhold til at pålægge udvalgte lande handelstariffer har Trump i princippet vide beføjelser. Men toldsatser mod enkeltstående NATO-lande vil, hvis der også er tale om EU-lande, blive mødt med et kollektivt modsvar på grund af EU’s toldunion. Det kan således blive kompliceret at gennemføre i praksis, men forekommer muligt, at Trump vil forsøge desuagtet.

Scenarie 4:

Det fjerde scenarie er, at Trump foretager mere moderate ændringer af USA’s forpligtelser over for NATO, som fremskynder byrdedelingen inden for alliancen gennem en reduktion af de amerikanske styrker i Europa, uden at der er tale om en radikal transformation. Et sådant scenarie kan bygge på en bevidst amerikansk strategi, eller det kan være et resultat af vanskeligheder med at gennemføre en mere radikal transformation til Dormant NATO. I sommeren 2020 annoncerede Trump en plan om at trække 12.000 soldater ud af Tyskland, hvoraf nogle skulle vende tilbage til USA, mens andre skulle omplaceres til Italien og Belgien. Trump begrundede sin beslutning med Tysklands utilstrækkelige forsvarsudgifter (Borger, 2020). I sidste ende blev planen stoppet af Joe Biden, før den kunne træde i kraft.

Det virker meget sandsynligt, at Trump som minimum vil forsøge at foretage en lignende reduktion af styrker, og at han denne gang vil starte processen tidligere. Det direkte formål med Trumps krav om øgede europæiske forsvarsudgifter er, at disse skal bane vejen for en reduktion i USA’s udgifter til at forsvare Europa. En reduktion af amerikanske styrker på kontinentet fremstår derfor oplagt. For mange amerikanske beslutningstagere er dette en nødvendighed for at tilgodese stormagtsrivaliseringen med Kina. Begge underliggende faktorer bag den amerikanske militære tilbagetrækning fra Europa fordrer et sådant scenarie.

Scenarie 5:

Endelig er det femte scenarie, at Trump, trods målsætningen om at reevaluere NATO’s formål, ikke gennemfører nogen væsentlig forandring af USA’s NATO-politik. Dette scenarie ville i det store hele være en gentagelse af Trumps første embedsperiode, hvor hans retorik skabte uro i alliancen, men nævneværdige konkrete ændringer i USA’s bidrag udeblev. Hvis dette scenarie skal blive en realitet, kræver det, at det lykkes de europæiske medlemslande at formilde Trump i en sådan grad, at han accepterer at fastholde USA’s hidtidige rolle i alliancen. Det vil som minimum kræve fortsat øgede europæiske forsvarsudgifter samt en villighed til at give Trump æren for enhver indrømmelse fra europæisk side, som det var tilfældet i hans første embedsperiode (Schütte, 2021, s. 1873). Hvis det på denne måde lykkes at tale til Trumps ego og samtidig overbevise ham om, at et stærkt NATO med øgede europæiske bidrag fremmer USA’s nationale interesser, kan dette scenarie ikke udelukkes.

Meget tyder imidlertid på, at Trumps tilgang til NATO vil være anderledes end sidst. For det første er hans indenrigspolitiske magtposition styrket med en mere komfortabel valgsejr end i 2016, solid kontrol med det republikanske parti og en konservativ højesteret. Det står klart, at han mener, at den amerikanske befolkning har givet ham et stærkt mandat. For det andet er Trump langt bedre forberedt denne gang. Han har en bedre forståelse af, hvordan man håndterer det føderale bureaukrati, og hans støtter har brugt de sidste fire år på at forberede hans tilbagevenden til magten ved at udvikle politikker og identificere folk til at gennemføre dem. I forlængelse heraf er Trumps udenrigspolitiske rådgivere denne gang personer, der er udvalgt for deres loyalitet til ham and hans agenda, og han ville ikke i samme grad som sidst møde modspil fra mere traditionelle kræfter. Trump og hans rådgivere vil derfor nemmere kunne indfri hans løfte til de amerikanske vælgere om, at de ikke længere skal betale regningen for Europas sikkerhed.

Konklusion

USA’s militære tilstedeværelse i Europa er under forandring som følge af to forbundne underliggende faktorer. For det første driver de geopolitiske realiteter USA til at prioritere Asien frem for Europa. For det andet er den i mange år dominerende tværpolitiske konsensus om USA’s internationale lederskab i stigende grad udfordret af grupperinger, der advokerer for en militær tilbagetrækning fra Europa. Disse faktorer gør sig gældende uanset hvem, der sidder i Det Hvide Hus. Trumps tilbagekomst udgør imidlertid en særlig udfordring for NATO grundet hans kritiske syn på alliancen og hans transaktionelle tilgang til udenrigspolitik, der indikerer en mere betinget amerikansk opbakning til alliancer.

I denne artikel har jeg opstillet fem scenarier for Trumps tilgang til NATO, der spænder fra formelt exit til ingen nævneværdige ændringer i USA’s bidrag. Disse to yderpositioner fremstår som de mindst sandsynlige. Det er således mindre sandsynligt, at Trump formelt vil trække USA ud af NATO, og usikkert om det kunne lykkes, hvis han forsøgte. Det er ligeledes meget usandsynligt, at vi vil være vidne til en gentagelse af Trumps sidste embedsperiode, hvor det, trods retorikken, ikke blev til væsentlige substantielle ændringer af USA’s bidrag til NATO. Af de resterende scenarier er det mest omfattende en radikal transformation af alliancen til et Dormant NATO. Det er dog uklart, om Trump har evnen og viljen til at gennemføre den langsigtede strategiske proces en sådan transformation ville kræve. Et forslag om et todelt NATO, hvor USA’s sikkerhedsgaranti kun gælder medlemslande, der bruger en bestemt procentdel på forsvaret, fremstår som et muligt scenarie. Endelig virker det meget sandsynligt, at vi vil se et scenarie, hvor Trump som minimum vil foretage en moderat reduktion af amerikanske soldater i Europa.

Rasmus Sinding Søndergaard er seniorforsker i udenrigspolitik og diplomati på Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS)  Han forsker særligt i amerikansk udenrigspolitik og transatlantiske relationer.
Ovenstående artikel har oprindeligt været bragt på diis.dk den 3. juni samt i tidsskriftet Internasjonal Politikk. 

Billede i artiklens top: NATO/Flickr

Referencer