Når Det Europæiske Råd samles i Bruxelles i de kommende dage, er der ikke kun håndteringen af for eksempel EU’s migrationskrise på dagsordenen. EU’s stats- og regeringschefer skal på topmødet også tale om husholdningen, nemlig forhandlingerne om EU’s flerårige finansielle ramme 2021-2027 på baggrund af EU-kommissionens overordnede forslag.
Baggrund af Dyveke Vestergaard Johansen
Traditionelt har EU brugt størstedelen af budgettet på landbrugspolitikken og strukturfondene. Det nye i EU-kommissionens forslag til budgetramme for årene 2021-2027 er, at man delvist i stedet ønsker at bruge pengene på nye opgaver som for eksempel migration, grænsekontrol, antiterrorindsatser, forskning, udvikling og innovation og den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
Et ambitiøst forslag med en forskydning af, hvad pengene skal bruges til. Man forsøger at imødekomme kriserne, der har rystet EU siden 2008; den finansielle krise, migrationskrisen og krisen i de demokratiske værdier, som avisen Le Monde forklarer det.
Andre nye tiltag, som EU’s stats- og regeringchefer skal diskutere på topmødet den 28.-29. juni i Bruxelles, er, at Kommissionen ønsker en sammenkobling af EU-midler med overholdelse af retsstatsprincipperne i lyset af erfaringerne med Polen og Ungarns koalitionskurs de seneste år. Man vil også have et opgør med de teknisk komplicerede rabatter, der gives i forskellige afskygninger til nogle medlemslande. De skal udfases i løbet af en femårig periode, så alle betaler deres medlemsbidrag udelukkende efter størrelsen af bruttonationalindkomsten (BNI).
Før EU-parlamentsvalget 2019
Hvorfor er EU’s fremtidige budgetramme allerede nu på Det Europæiske Råds dagsorden? Det skyldes, at EU-kommissionen har en ambition om, at i hvert fald de store linjer i budgetrammen er færdigforhandlet inden EU-parlamentsvalget i maj 2019. Til dels fordi man frygter populisternes indtog i det nye parlaments sammensætning. Til dels fordi man ønsker at undgå en gentagelse fra sidst, hvor kompromisset først var i hus knap en måned før ikrafttrædelsen 1. januar 2014. Resultatet var en lav implementeringsgrad i det første leveår. Bag ved hver budgetlinje skal der nemlig tages andre beslutninger for at EU-programmerne kan føres ud i livet, siger en kilde tæt på sagen i EU-kommissionen.
Idéen er således, at stats- og regeringscheferne nu på topmødet prøver at få en aftale om en forhandlingskalender, altså at man på bestemte tidspunkter har klappet nogle af spørgsmålene af. Det er dog ikke ensbetydende med, at kalenderen bliver fulgt til punkt og prikke. Det forlyder, at der er positiv vilje omkring bordet. Og for at få de store linjer på plads inden maj 2019, er Kommissionen afhængig af, at både Ministerrådet, EU-parlamentet og de roterende EU-formandsskaber er med på den.
Udfordringen er dog, at en del medlemslande måske ikke har incitamentet til at forpligte sig til det nu. Nettobidragsyderne, altså de medlemslande – som for eksempel Danmark – der betaler mere end der kommer tilbage, har nok ikke travlt med at betale regningen. Et andet argument imod EU-kommissionens planer kunne være, at det bør være den nye Kommission og sammensætning af EU-parlamentet efter nyvalget, der sætter retningen for nogle af de år, hvor de er ved rorstangen.
Det er også svært at pege på, hvilket land der kan tage primus motor-rollen i forhandlingerne. Tysklands kansler Angela Merkel har mere travlt med krisehåndtering og involvering i den fransk-tyske akse, end at være budgetforhandlingskampfører, siges det i Bruxelles. Andre peger på, at det indtil videre er uvist, hvilken rolle Tyskland, der traditionelt er budgetbisse, vil tage.
Meget lang proces
Og EU-kommissionens forslag er først lige overdraget til EU’s lovgivere, der er medlemslandene og EU-parlamentet. Blandt medlemslandene befinder sagen sig på arbejdsgruppeniveau altså hos embedsmændene- og kvinderne. Både de sektorpolitiske arbejdsgrupper og den særlige budgetrammearbejdsgruppe arbejder. Man er i afklaringsperioden, hvor der stilles spørgsmål til forslaget og hvor landenes forskellige holdninger efterhånden kommer på plads.
Først senere går forhandlingerne i gang. De foregår i regi af EU-rådet, hvor europaministrene sidder. Men i sidste ende vil det være på rådsniveau, hvor stats- og regeringscheferne samles, at de sidste parenteser løftes, som man siger på diplomatjargon for at udtrykke, at de sidste uenigheder løses. Det er først i Det Europæiske Råd, at de sidste tal kommer på plads.
Der skal være enstemmighed blandt medlemslandene, efter at man har opnået EU-parlamentets godkendelse. Parlamentarikerne skal godkende eller forkaste EU-rådets holdning, men har ikke mulighed for at ændre den. Der foregår således ikke kun en forhandling blandt medlemslandene, men også mellem medlemslandene og EU-parlamentet.
EU-parlamentets foreløbige holdning er, at der er behov for et større EU-budget på 1,3 procent af landenes BNI, end Kommissionens planer om at hæve medlemslandenes bidrag til 1,11 procent af BNI. En naturlig maksimerende linje, da parlamentarikerne kun skal være med til at bruge pengene, men ikke til at finde dem.
Kompromiset hvor alle er lige utilfredse
Lige nu er Kommissionen tilfreds med, at alle medlemslande på en eller anden måde er utilfredse med deres budgetrammeforslag. At ingen støtter forslaget tyder på, at snittet er lagt rigtigt. Selvfølgelig vil der ske ændringer i løbet af forhandlingerne, men det endelige resultat vil være, hvad alle kan tåle at leve med. Kompromisets kunst i multilaterale forhandlinger.
De allerfleste lande er positivt indstillede over for de nye prioriteter som migrationspolitik, grænsekontrol, antiterrorindsatser, forskning og udvikling. Når man kommer til at diskutere detaljerne, kan der dog opstå uenigheder omkring dem.
Hoveduenigheden blandt medlemslandene er på spørgsmålet om, hvordan de nye opgaver finansieres. Eller sagt på en anden måde, handler det om størrelsen på budgettet og ambitionsniveauet for en modernisering. Skal finansieringen findes ved at øge det samlede budget ved at landenes bidrag stiger og/eller EU’s selvstændige indtægtskilder, for eksempel ved at indføre en plastikafgift, øges? Eller er det besparelser på de gamle prioriteter landbrug og strukturfonde, der skal finansiere nye indsatsområder? Hvordan skal balancen være?
Finansieringen af EU har en social dimension, da landenes bidrag fastsættes i forhold til BNI, altså efter hvor rig eller fattig man er. EU-medlemsskabet kan være en overskudsforretning, hvor der betales mindre end man får tilbage, eller en underskudsforretning hvor der betales mere, end man får tilbage. Om der er overskud eller underskud har betydning for, hvordan man positionerer sig i EU-budgetforhandlingerne.
Hvor stor er betalingsvilligheden?
Danmark er positivt indstillet i forhold til en modernisering af budgettet og der er fra dansk side fuld opbakning til EU’s nye opgaver. Problemet er, at EU stadig vil bruge for mange penge på de traditionelle områder som landbrug og strukturfonde. Den holdning er der flertal for henover midten i dansk politik. Det handler om, at Danmarks EU-bidrag ikke stiger.
Danmark tilhører den lille gruppe af lande sammen med Sverige, Holland og Østrig, der ønsker et EU-budget på maksimalt én procent af EU27’s BNI. Det vil blandt andet sige et budget, der tager højde for Storbritanniens afgang, der er en stor nettobidragsyder. Finland har også lagt sig på en restriktiv linje, men vil ikke lægge sig fast på en procent.
Tyskland, fornemmer en Bruxelles-kilde, kan være i bevægelse mod en mere budgetrestriktiv holdning, uden at der har været klare udmeldinger. Omvendt er der en risiko for, at en fransk-tysk akse, der vil lande politiske løsninger på for eksempel migration og ydre grænser, ikke tænker så meget på regningen.
Mange medlemsstater har en stor betalingsvillighed, så længe de får mere igen, end de betaler. Polen, Ungarn, Rumænien og middelhavslandene er bestemt ikke tilfredse med store nedskæringer på landbrug og strukturfondene, som EU-kommissionens forslag lægger op til.
Frankrig er også traditionelt imod alle nedskæringer på den direkte hektarstøtte til de europæiske landmænd, hvilket en stor gruppe af lande – Spanien, Portugal, Italien, Irland og mange af de østeuropæiske lande – støtter. En holdning Frankrig indtil videre officielt holder fast i.
Men franskmændene under Emmanuel Macron er måske lettere at tale med. Hvis de får noget på eurozonebudget og forsvar og flere franske interesseområder kommer i spil, kan det reformtrætte land måske stå op imod deres stærke landbrugslobby.
Dyveke Vestergaard Johansen er cand.scient.pol. fra Københavns Universitet med speciale i Frankrig og Europa. Hun har tidligere arbejdet for Danmarks udenrigstjeneste i Frankrig og er nu Paris-baseret freelancejournalist.
Billede i artiklens top: /Ritzau Scanpix/AP/Yves Herman/
Magasinet Europa er hverken annonce- eller abonnementsbaseret. Hvis du er enig i vores fravalg af distraherende reklamer og restriktive betalingsbarrierer og gerne vil have flere dybdegående artikler og temaer om dagens Europa, vil vi sætte stor pris på din støtte.
Støt os med et engangsbeløb: 
Støt os fast: 