Europa har brug for en bedre strategisk kobling af geoøkonomi og sikkerhedspolitik

Gennem økonomisk støtte, finansiering af våbenleverancer og omfattende sanktionspakker har EU først og fremmest givet et ”geoøkonomisk” svar på Ruslands militære invasion af Ukraine. Men EU’s stigende brug af geoøkonomiske magtinstrumenter kan få konskvenser på den forsvars- og sikkerhedspolitiske bane. Både EU og NATO har behov for en stærkere strategisk kobling mellem geoøkonomi og sikkerhedspolitik gennem fælles sårbarhedsanalyser og drøftelser af målsætninger.

Analyse af Kim B. Olsen, forsker ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS)

Med Ruslands omfattende militærinvasion af Ukraine i februar 2022 er krigen vendt tilbage til det europæiske kontinent. Adskillige EU- og NATO-lande, herunder Danmark, annoncerede i ugerne efter den russiske invasion markante sikkerheds- og forsvarspolitiske udgiftsløft til den defensive styrkelse af eget territorialforsvar. Samtidig erklærede man en ambition om at indgå i yderligere forsvarspolitiske samarbejder og alliancer. NATO har prioriteret en operativ styrkelse af alliancens – og dermed også EU’s – østlige flanke, men har derudover været varsom med at tage beslutninger, der kan få Vesten til at blive opfattet som direkte part i den væbnede konflikt.

I den sikkerhedspolitisk tilspidsede situation har særligt EU og dets medlemsstater, i samarbejde med ligesindede partnere, derfor satset på et ’geoøkonomisk’ modsvar gennem anvendelsen af økonomiske magtinstrumenter til at opnå geostrategiske målsætninger. I Bruxelles tales der ikke uden grund om konfrontationen mellem ”banks vs. tanks”.

EU’s anvendelse af sanktioner og andre geoøkonomiske instrumenter fra den udenrigspolitiske værktøjskasse er ikke nyt, men udtryk for en stærkt tiltagende tendens over de seneste år. Erfaringer viser imidlertid, at europæisk brug af økonomisk styrke kan føre til en konfliktdynamik, der øger konventionelle og hybride trusler, hvilket igen øger behovet for en tættere kobling af geoøkonomiske og sikkerhedspolitiske analyser og målsætninger.

EU’s geoøkonomiske svar på Ruslands militære invasion
EU’s geoøkonomiske modsvar på den russiske fremfærd har hovedsageligt bestået af tre komponenter:

For det første har EU i krigens første tre måneder mobiliseret over 30 mia. kr. i økonomisk støtte til Ukraine, herunder direkte budgetstøtte, makrofinansiel assistance samt forskellige nødhjælps- og kriseresponsudgifter.
Store dele af denne finansielle støtte ligger i direkte forlængelse af det eksisterende bilaterale samarbejde, hvorigennem EU siden 2014 har mobiliseret mere end 110 mia. kr. for at understøtte den ukrainske reformproces.

For det andet kan EU’s medlemslande søge om finansiel refusion af udgifter til militært materiel og træning til Ukraine via den Europæiske Fredsfacilitet (European Peace Facility, EPF), der nu for første gang også kan anvendes til at refundere dødbringende materiel. Mens Vestens våbenleverancer til Ukraine i sig selv er et forsvarspolitisk anliggende, er EU trådt til med en finansieringsmekanisme, der for nogle medlemsstaters vedkommende har muliggjort en mere omfattende levering. I løbet af krigens første måneder har EU tredoblet sit planlagte årlige budget for EPF’en til foreløbigt ca. 15 mia. kr., hvor langt hovedparten er øremærket Ukraine.

For det tredje har EU’s medlemslande – i tæt koordination med G7-partnerne USA, Storbritannien, Canada og Japan samt en række andre ligesindede stater – vedtaget en række omfattende sanktionspakker rettet mod russiske strategiske, militære, teknologiske, finansielle og økonomiske interesser samt mod personer, virksomheder og andre juridiske enheder med ansvar for undermineringen af Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (se figur 1). Størstedelen af sanktionerne anvendes også mod Belarus.

Sanktionspakkerne hører til de mest omfattende, EU nogensinde har indført. Allerede i 2014 vedtog medlemslandene sanktioner som følge af Ruslands folkeretskrænkende annektering af Krim, men begrænsede sig dengang til at indskrænke den russiske adgang til europæiske kapitalmarkeder samt handel med militært og ’dual-use’ materiel og komponenter til brug for den russiske energi- og oliesektor.

Sanktioner: Et ’våben’ mod sikkerhedstrusler?
Mens EU’s unilaterale sanktionsanvendelse i sin nuværende form strækker sig tilbage til de tidlige 1990’ere, så er instrumentet i det seneste årti blevet udviklet og har fundet øget anvendelse, ikke mindst i de europæiske nærområder. Af de nuværende ca. 40 forskellige EU-sanktionsregimer, retter tolv sig mod lande i det østlige og sydlige naboskab (se figur 2). Omfanget og årsagerne til EU’s sanktioner spænder vidt og angår både geografiske og tematiske forhold. Nogle sanktioner er således målrettet enkelte individer, der er involveret i specifikke aktiviteter, som modgår EU-landenes interesser (Libyen, Tyrkiet, Tunesien). Andre sanktionsregimer eksisterer pt. kun som juridisk ramme uden konkrete sanktionslistninger, enten fordi de opretholdes for at være klar til anvendelse skulle situationen kræve det (Bosnien-Herzegovina, Moldova, Libanon), eller fordi deres eksistens er nødvendig i juridisk henseende (Montenegro, Serbien).

Når EU griber til de mest omfattende sanktionstyper, sektorsanktioner, er det som regel for at besvare direkte og indirekte sikkerhedstrusler. Det gælder både konventionelle trusler, som de væbnede konflikter i Syrien (2011-) og Ukraine (2014-/2022-), samt hybride trusler, som Belarus’ instrumentalisering af flygtninge og migranter til at lægge pres på EU og NATO’s østlige grænser (2021).

Fælles analyse af sårbarheder og målsætninger
Sanktioner er således blevet en integreret del af EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, fordi de giver europæiske regeringer mulighed for at vise en handlekraft, der er stærkere end diplomatiske formaninger, men samtidig ikke kræver et militært engagement. De seneste erfaringer med europæisk sanktionsanvendelse indikerer imidlertid, at sanktioner også kan medvirke til konfliktdynamikker, der har en bredere sikkerheds- og forsvarspolitisk relevans.

I 2021 oplevede EU og NATO eksempelvis, hvordan EU’s sanktioner som reaktion på Lukashenko-regimets hårdhændede undertrykkelse af oppositionsmedlemmer, civilsamfund og journalister førte til en konfliktdynamik, der involverede et belarussisk forsøg på at destabilisere EU’s og NATO’s østlige grænse gennem instrumentaliseringen af migranter og flygtninge.

Et andet eksempel findes i den aktuelle Ukraine-kontekst, hvor den russiske udenrigsminister Lavrov har betegnet den vestlige sanktionspolitik som del af en ”total hybrid krig” mod Rusland. På europæisk side talte den franske økonomiminister Le Maire i konfliktens tidlige dage om EU’s ”totale økonomiske og finansielle krig” mod Rusland. Han fortrød senere sine udtalelser, men begge siders retorik giver uanset et indtryk af, hvordan skellet mellem geoøkonomi og forsvarspolitik hurtigt kan udviskes. Og eksemplerne illustrerer, at et geoøkonomisk pres ikke nødvendigvis besvares med modpres på den økonomiske spillebane.

Selvom det kan være svært at påvise en direkte kausalitet, er der tydeligvis en sammenhæng mellem brugen af sanktioner og konventionelle/hybride modsvar. På trods af dette savnes der på europæisk side viden om snitfladen mellem geoøkonomi og sikkerhedspolitik. Den manglende viden skærper behovet for at samtænke analyser af sikkerhedspolitiske sårbarheder og målsætninger, der ikke nødvendigvis bør føre til en mere restriktiv anvendelse af sanktionsinstrumentet. Tværtimod kan sådanne drøftelser med fordel fokusere på at sikre en tværgående inddragelse af beslutningstagere inden for områder som økonomi, finans, energi, cybersikkerhed og forsvar. Formålet skal være at kortlægge de geoøkonomiske værktøjers tilsigtede og utilsigtede konsekvenser, samt undersøge hvilke beredskabsplaner der vil have den største effekt.

Øget strategisk kobling nødvendigt
Hverken i Danmark, i andre EU- og NATO-lande eller i institutionernes hovedsæder i Bruxelles synes spørgsmål om koblingen mellem geoøkonomiske og militære sfærer indtil videre at have fået nogen videre opmærksomhed. Blandt vestlige regeringer ses sanktioner fortrinsvist som en teknisk foranstaltning, der først og fremmest drøftes mellem landenes udenrigsministerier og økonomiministerier. Selvom mange NATO-lande generelt er fortalere for sanktionstiltag mod nabolande ved alliancens sydlige og østlige flanke, drøfter man i almindelighed ikke deres eventuelle afledte konventionelle eller hybride sikkerhedspolitiske effekter.

I EU sker sanktionsdrøftelser i et sikkerheds- og forsvarspolitisk lys oftest på et uformelt niveau. Det skyldes blandt andet, at sanktionsafgørelser i almindelighed ikke involverer den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité (PSC), der ellers er ansvarlig for den strategiske og politisk-militære samtænkning af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Dermed findes der pt. ingen strukturerede fora, hvor europæiske økonomiske eksperter og militærstabe kan udforme og udveksle fælles risiko- og sårbarhedsanalyser. Danmark og andre EU-medlemsstater bør derfor arbejde mere proaktivt for, at særligt den stigende sanktionsanvendelse i højere grad kobles til bredere europæiske sikkerheds- og forsvarspolitiske strukturer og målsætninger. Dette vil også hjælpe til at forberede kommende scenarier, hvor sanktioner igen måtte blive fremmet som et prioriteret reaktionsmiddel på sikkerhedstrusler i det europæiske nærområde.

Kim B. Olsen er forsker i europæisk, tysk og fransk udenrigs- og sikkerhedspolitik ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) med et særligt fokus på anvendelsen af finansielle og økonomiske sanktioner og andre geoøkonomiske værktøjer. Hans forskning fokuserer på brugen af økonomisk magt i spændingsfeltet mellem diplomati og sikkerhedspolitik. Olsen er desuden Associate Fellow ved German Council on Foreign Relations’ Alfred von Oppenheim Center for European Policy Studies.

Ovenstående artikel blev oprindeligt bragt hos diis.dk den 22. juni 2022.

Hele Kim B. Olsens policy brief kan downloades her