Trumps sejr ved præsidentvalget vil få store konsekvenser for USA’s Ukraine-politik. Selvom Trump er kritisk overfor støtten til Ukraine, er hans konkrete planer uklare. Tre mulige scenarier inkluderer fredsaftale, adoption og eskalation.

Analyse af Rasmus Sinding Søndergaard, seniorforsker på DIIS

Med Donald Trump som kommende præsident i USA vil en række eksterne faktorer kunne påvirke hans Ukraine-politik. Den vigtigste af disse er udviklingen på slagmarken. USA’s nye hjælpepakke fra april på $61 milliarder dollars har reduceret risikoen for, at Ukraine kollapser inden Trumps indsættelse. Trump vil derfor formentlig overtage en konflikt, hvor frontlinjen befinder sig i en form for stilstand, hvor ingen af parterne har udsigt til en afgørende sejr.

En anden faktor er amerikansk indenrigspolitik herunder den offentlige opinion og sammensætningen af Kongressen. Den amerikanske befolknings opbakning til Ukraine er generelt faldende særligt blandt Republikanere. En måling fra juli 2024 viser, at mens et flertal af Demokrater fortsat ønsker at hjælpe Ukraine, så svarer 62 procent af Republikanere, at USA ikke har et ansvar for at hjælpe Ukraine med at forsvare sig imod Rusland.

Kongressen vil være af mindre betydning for Trumps Ukraine-politik, end det var tilfældet for Biden. Det skyldes, at Kongressens primære rolle i forhold til Ukraine er at vedtage hjælpepakker, og her har Trump gode muligheder for at få opbakning, hvis han måtte ønske det, da de fleste Demokrater ønsker at støtte Ukraine, og en stor del af den republikanske Ukraine-modstand vil forsvinde, hvis Trump skifter holdning.

Endelig er det værd at pointere, at andre begivenheder hurtigt kan ændre præmissen for USA’s udenrigspolitik. Et kinesisk angreb på Taiwan, en storkrig i Mellemøsten, et terrorangreb eller en anden uforudset hændelse kan fundamentalt ændre Trumps prioriter i forhold til Ukraine.

Usikkerhed som grundvilkår
Trump er grundlæggende imod USA’s støtte til Ukraine. Han ser ingen amerikansk national interesse i krigens udfald. Han er ikke interesseret i at forsvare demokratier eller håndhæve folkeretlige principper om national suverænitet. Derudover synes han at hade Zelensky (billedet i artiklens top)  og Ukraine, som han anser for en af årsagerne til sin første rigsretssag og valgnederlaget i 2020.

 Omvendt har han et langt mere positivt syn på Putin, som han åbent har udtrykt beundring for. Mange republikanere og folk omkring Trump ser desuden krigen inden for en ramme af ressourceknaphed, hvor USA’s støtte til Ukraine er problematisk på grund af et voksende budgetunderskud, en haltende forsvarsproduktion og en strategisk prioritet af Kina.

Når der alligevel er en vis usikkerhed omkring Trumps tilgang til Ukraine, skyldes det dels Trumps generelle uforudsigelighed, dels to til tider modstridende impulser i hans tilgang til udenrigspolitik: 1) Et ønske om at gøre op med USA’s internationale lederskab af en regelbaseret orden herunder deltagelsen i langvarige krige. 2) Et ønske om at fremstå som en stærk af leder af verdens mægtigste nation. Begge impulser kom klart til udtryk i Trumps første præsidentperiode, hvor han førte en usammenhængende politik overfor Ukraine og Rusland.

Det betyder, at Trump potentielt kan gå i flere retninger alt efter hvilken impuls, der dominerer. Det skaber påvirkningsmuligheder for folk omkring ham, hvorfor Trumps valg af udenrigspolitiske rådgivere vil have stor betydning. Trump vil gerne indgå en aftale, der trækker USA ud af konflikten, men omvendt vil han ikke tolerere en situation, hvor et ukrainsk nederlag får ham til at fremstå svag. Modsat Biden, der balancerede mellem at hjælpe Ukraine og undgå eskalation, er Trump hverken interesseret i at hjælpe Ukraine eller synderligt bekymret for eskalation.

På baggrund af disse overordnede rammer, og med de eksterne faktorer som forbehold, kan man forestille sig tre scenarier for Trumps Ukraine-politik.

1: Fredsaftale med Rusland
Trump har længe lovet, at han vil ”afslutte krigen indenfor 24 timer” og i debatten mod Biden den 27. juni bedyrede han, at han efter en sejr i præsidentvalget vil lande en aftale, allerede inden han tiltræder embedet. Trump er mere optaget af at få afsluttet krigen, end af hvordan den bliver afsluttet. Han vil derfor være utålmodig og fleksibel i sine forhandlinger.

Lige så tydelig Trump har været om hensigten, lige så vag har han været om planen for at opnå det. Den mest konkrete plan fremsat af folk omkring Trump og fremlagt for ham i juni lægger op til at bruge truslen om tilbageholdelse af støtte til at presse Ukraine til at afgive territorium og udsigt til NATO-medlemskab i bytte for en våbenhvile.

 Omvendt foreslås det i planen at presse Putin til forhandlingsbordet med trusler om forøget støtte til Ukraine. Andre folk omkring Trump har ligeledes anbefalet, at NATO afstår fra at udvide med Ukraine og Georgien, og at Ukraine afgiver Krim og Donbas-regionen for at afslutte krigen. Putin har udtrykt sig positivt om en aftale med Trump.

Det må forventes, at en aftale primært vil blive på Ruslands præmisser, og at den vil blive indgået hen over hovedet på Kiev og Europa. Et lignende scenarie udspillede sig i forbindelse med Doha-aftalen mellem USA og Taliban under Trumps første præsidentperiode, hvor Kabul og Europa ikke blev inddraget. I dette scenarie er det Trumps ønske om undgå krige, der dominerer.

Valget af J.D. Vance som vicepræsidentkandidat styrker dette scenarie, idet Vance er blandt de mest udtalte modstandere af USA’s Ukraine-støtte og har argumenteret for, at Ukraine bør afgive territorium til Rusland som en del af en fredsaftale.

Scenariet fremstår som det klart mest sandsynlige.

2: Trump adopterer krigen
Det er også muligt, at Trump ændrer holdning og adopterer krigen. En del af Trumps modstand mod Ukraine-støtten var modstand mod ”Bidens krig” og det faktum, at succes for Ukraine kunne give Biden en vindersag i valgkampen. Som præsident vil Trumps politiske kalkule se anderledes ud, og kan blive formet af de ovennævnte eksterne faktorer.

Hvis Trump adopterer krigen, betyder det ikke, at han adopterer Bidens politik. Hvor Biden har haft betydelig fokus på, hvad USA kan gøre for Ukraine, vil Trumps udgangspunkt ikke i samme grad tage højde for Ukraines synspunkter. En eventuel ny amerikansk hjælpepakke til Ukraine vil være begrænset til militær støtte og muligvis fremsat som et lån. Trump vil insistere på markant forøgede europæiske bidrag, men vil ikke tillægge koordination af Ukraine-støtten samme betydning som Biden. Europa vil skulle gøre mere, men vil blive inddraget mindre.

Medmindre Trump har held til at gennemtvinge scenarie 1 med øjeblikkelig virkning, vil scenarie 2 på en måde automatisk blive en realitet, da Trump vil overtage USA’s Ukraine-politik ved indtrædelsen. Men hvis Trump adopterer krigen, vil der være tale om en skrøbelig og ustabil situation, hvor Trumps grundlæggende ønske om at afslutte USA’s engagement i krigen og begrænsede bekymring for eskalation vil betyde, at man hurtigt kan glide over i scenarie 1 eller 3 (se nedenfor)

Trumps passive støtte til hjælpepakken i april samt udtalelser om, at han vil støtte Ukraine, så længe europæerne gør mere, taler for dette scenarie.

Scenariet er blevet en smule mere sandsynligt de seneste måneder, men det fremstår alligevel mindre sandsynligt end det første.

3: Eskalation
Endelig kan det ikke udelukkes, at Trump eskalerer USA’s rolle i krigen. I tilfælde af en markant russisk fremgang på slagmarken, der truer med at gøre Kiev til Trumps Kabul, og hvis Putin nægter at indgå i forhandlinger, er det muligt, at Trump vil eskalere for ikke at fremstå svag. I et sådant scenarie kan man forestille sig Trump give Ukraine flere og kraftigere våben. Under Trumps første præsidentperiode valgte han at give Ukraine Javelin anti-tank-missiler, som Obama havde nægtet at give, ligesom han pålagde Rusland sanktioner over Nord Stream 2.

Under et kampagneevent i maj sagde Trump, at han ville have bombet Moskva, hvis Rusland havde invaderet Ukraine, mens han var præsident.

Det er naturligvis kampagneretorik, men Trump har generelt udvist en større risikovillighed end Biden, når det kommer til at anvende og true med militær magt. I sin første periode gav Trump således ordren til at dræbe den iranske general Qassem Soleimani og truede Nordkorea med atomvåben. I dette scenarie er det Trumps impuls om at fremstå som en stærk leder, der dominerer.

Dette fremstår som det mindst sandsynlige scenarie, men det er blevet bragt op i mine samtaler med amerikanske eksperter på tværs af det politiske spektrum og kan ikke udelukkes.

Danmark må navigere usikkerhed
Med Trumps snarlige tilbagekomst til Det Hvide Hus, skal Danmark og de øvrige europæiske lande forberede sig på en betydelig usikkerhed omkring USA’s Ukraine-politik specifikt og USA’s forhold til Europa generelt. Det er usandsynligt, men ikke umuligt, at USA vil vedtage en ny hjælpepakke under Trump.  En eventuel ny amerikansk støtte vil i så fald være begrænset til militær støtte og være betinget af øgede europæiske bidrag. Europa vil således skulle løfte den økonomiske støtte alene og måske også den militære. Under alle omstændigheder vil øgede europæiske bidrag være en forudsætning for fremtidige amerikanske bidrag. Danmark bør forsætte med at gå forrest i støtten til Ukraine og presse på for øgede bidrag fra andre europæiske lande.

Den betydelige usikkerhed og tre potentielle scenarier stiller store krav til Europa. Det er muligt at forestille sig, at elementer af scenarierne vil udfolde sig samtidigt eller en gennemgang af flere scenarier over tid, for eksempel et fejlslået forsøg på en fredsaftale, der efterfølges af en adoption af krigen eller en eskalation. Der vil opstå behov for hurtig europæisk tilpasning, uanset om Trump indgår en fredsaftale eller eskalerer. I begge tilfælde er der en risiko for, at det europæiske sammenhold om støtten til Ukraine fragmenterer, hvilket vil gøre det let for både USA og Rusland at spille europæiske lande ud mod hinanden. Danmark bør derfor arbejde for fortsat europæisk solidaritet i støtten til Ukraine.

Rasmus Sinding Søndergaard er seniorforsker i udenrigspolitik og diplomati på DIIS.

Denne publikation er en del af de Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier på DIIS, og ovenstående artikel er tidligere blevet bragt på diis.dk.

Policy briefet baserer sig på forfatterens interviews med eksperter og kan ses her.

Billede i artiklens top: Diana le Lardic/@ European Union 2023 – Source : EP