Under coronakrisen har mange EU-lande handlet ud fra egne interesser og ageret mellemstatsligt på bekostning af de dele af EU-samarbejdet, der allerede er overstatslige. For at forstå EU’s sundhedskrise, som den er blevet kaldt, er det værd at se på, hvad en krise egentlig er og har været gennem EU’s historie.
Analyse af Charlotte Bengstrøm
TEMA: EUROPA I UNDTAGELSESTILSTAND | I slutningen af februar blev det første europæiske tilfælde af Covid-19 registreret i Italien. Virussen kom også til de andre EU-lande, og for EU – som er verdens eneste regionale overstatslige samarbejde – betød det en krise, der med Emmanuel Macron og Angela Merkels ord er uden fortilfælde i EU’s historie.
I 1952 sagde Jean Monnet, der regnes for at være arkitekten bag tanken om et forenet Europa, at det europæiske fællesskab vil blive smedet under kriser og vil udgøre summen af løsningerne på kriserne. Men hvad er en krise, og hvilken rolle spiller intergovernmentalisme? – et begreb, der direkte oversat betyder “regeringerne imellem”. Det er et samfundsvidenskabeligt koncept, som bruges indenfor EU-studier til at beskrive en adfærd, hvor lande handler mellemstatsligt og ud fra egne interesser på bekostning af et overstatsligt samarbejde.
Rundt omkring i EU bekæmper landene spredningen af Covid-19 smitten på hver deres måde, og hver har deres sundhedspolitik. Ikke-kritiske samfundsmæssige aktiviteter er lukket ned, og hvert land har givet statsstøtte til nationale virksomheder, hvilket de har gjort for at dæmme op for de økonomiske konsekvenser af nedlukningen. Og det har de gjort i en størrelsesorden, der ikke har været set tidligere. Hidtil gældende konkurrenceregler om fair konkurrence er tilsidesat, og de facto har der været foretaget en re-nationalisering.
Ydermere har lande som Litauen, Estland, Tyskland, Danmark, Slovenien, Østrig, Tjekkiet, Slovakiet, Ungarn, Frankrig Schweiz, Island og Spanien i forskellige perioder haft dørene smækket i og forbudt indrejse på trods af, at EU har lukket sine ydre grænser for ikke-EU-borgere. I takt med et faldende smittetryk har landene efterfølgende selv valgt, hvilke lande de ønsker at åbne deres grænser for. Danmark har for eksempel kun åbnet for turister fra Norge, Tyskland og Island, mens Grækenland har tilladt turister fra 29 lande at rejse ind i landet – inklusive Danmark, men ikke Storbritannien, Frankrig, Spanien, Italien og Sverige.
Eftersom ikke alle EU-borgere frit har kunnet rejse internt i EU, har det overstatslige samarbejde i forhold til Schengen-aftalen om personers fri bevægelighed delvist været sat ude af kraft. Udover den selektive grænseåbning har fire lande desuden været kraftigt imod genopretningsplanen, som er blevet foreslået af EU-kommissionen. Det drejer sig om Danmark, Østrig, Sverige og Holland der tilsammen har udgjort den såkaldte ’sparebande’.
Den destabiliserende kraft
Overordnet kan man sige, at EU-landene har ageret mellemstatsligt under sundhedskrisen, hvilket Oran R. Young, der er professor emeritus på University of California, vil kalde en destabiliserende kraft. For ifølge Young forårsages kriser nemlig af destabiliserende kræfter, som forstyrrer rutinemønstre i det internationale system og truer dets eksistens.
Dermed består den egentlige krise ikke i spredningen af virus, men mangel på samarbejde mellem EU-landene. Spredning af Covid-19 har blot muliggjort, at landene har kunnet handle ud fra en egeninteresse i forhold til bekæmpelse af smittespredningen. Det har igen forstyrret det, man kan kalde “rutinemønstre” – såsom det indre marked, inklusive den frie bevægelighed.
Man kan sige, at et rutinemønster er en institutionaliseret måde at gøre ting på, der hviler på koordinationen af regler og reguleringer på et område. Det indre marked kan forstås som et rutinemønster, fordi det hviler på koordinationen af regler og reguleringer om konkurrence indenfor erhvervsliv, miljøbeskyttelse og social- og arbejdsmarkedspolitik. Det indre marked har været udfordret, fordi national statsstøtte er konkurrenceforvridende. Konkurrencen har været fordrejet, fordi nogle virksomheder er blevet støttet mere end andre, hvorfor de i dag står bedre rustet. Da konkurrence på lige vilkår er hele forudsætningen for, at det indre marked kan løbe rundt, kan man sige, at det indre marked lige nu er truet. Og ikke nok med det. Da det indre marked også er det bærende element i EU-samarbejdet, kan man argumentere for, at det ikke kun er det indre marked, der er truet, men hele EU’s eksistensgrundlag.
De første kriser
At en egentlig krise består af mangel på samarbejde mellem EU-landene, gør sig også gældende ved de andre kriser, som EU op gennem sin snart 70-årige historie har gennemgået.
Det, der kendetegner kriserne, er nemlig, at EU-landene har handlet ud fra egne interesser og sat fælles principper over styr. Det gælder også for den første krise, som EU oplevede blot to år efter sin grundlæggelse, nemlig den europæiske sikkerhedskrise, hvor Frankrig nægtede at overføre national suverænitet til en fælles hær, som de ellers i 1952 havde forpligtet sig til sammen med Belgien, Frankrig, Italien, Holland, Luxemburg og Vesttyskland gennem dannelsen af Det Europæiske Forsvarssamfund, som havde til formål at oprette et værn mod kommunismen. Ved at Frankrig nægtede at overførte suverænitet, handlede Frankrig ud fra egne nationale interesser. Derfor bestod krisen i, at Frankrig ikke var i stand til at samarbejde – og ikke i spredningen af kommunisme og den kolde krig, som blot var katalysator for krisen. Slutningen på krisen var at Det Europæiske Forsvarssamfund aldrig blev realiseret, fordi det militære samarbejde blev forstyrret.
Den anden krise, som EU gik igennem, var den såkaldte ’krisen om den tomme stol’, der udspillede sig i 1965, hvor Frankrig i protest nægtede at møde op i ministerrådet i et halvt år. Det nægtede Frankrig, fordi landet var imod indførelse af kvalificeret flertal som afstemningsform i ministerrådet. Kvalificeret flertal betød, at mindst 55 procent af EU-medlemslandene skulle stemme for, for at en beslutning kunne blive vedtaget.
Frankrig ville holde fast ved enstemmighed, hvilket der ikke var opbakning til fra de andre medlemslande. Frankrig var desuden også imod Storbritanniens indtræden i EU, fordi det ville svække Frankrigs position. Ved at Frankrig nægtede at møde op, handlede Frankrig ud fra egne interesser, hvorfor krisen bestod i, at Frankrig endnu engang ikke var samarbejdsdygtig – og ikke i afskaffelsen af vetoretten eller optagelse af Storbritannien i EU. Ministerrådet består af statsledere, der sammen koordinerer politikker og vedtager lovgivning. Ministerrådets arbejde blev forstyrret, fordi politikker ikke kunne koordineres med Frankrig i de seks måneder, udeblivelsen stod på.
Den tredje krise, som EU gik igennem, var den såkaldte ‘britiske budgetkrise’, som fandt sted mellem 1979 og 1984, hvor Storbritannien nægtede at betale sit EU-bidrag. Størrelsen på EU-bidraget var fastlagt gennem landbrugspolitikken, som nogle år tidligere var blevet reformeret.
Margaret Thatcher. – Foto: /Ritzau Scanpix/Reuters/
Storbritannien med Margaret Thatcher i spidsen nægtede, fordi briterne mente, at de betalte for meget i forhold til, hvad de fik igen i EU-landbrugsstøtte. Derfor ville man have Storbritanniens bidrag til EU-budgettet reduceret. Ved at Storbritannien nægtede at betale sin andel, handlede Storbritannien ud fra egne interesser, hvorfor krisen bestod i at Storbritannien ikke var i stand til at samarbejde – og ikke i reformeringen af EU’s fælles landbrugspolitik, der blot muliggjorde landets intergovernmentale ageren.
Mellem 1992 og 1993 oplevede EU sin fjerde krise, nemlig da Danmark ved en folkeafstemning stemte nej til Maastricht-traktaten, som Danmark ellers i 1990 havde tilkendegivet, at det havde til hensigt at være med i. Der var imidlertid ikke opbakning i den danske befolkning, og ved ikke at gå med handlede Danmark ud fra egne interesser, hvorfor krisen bestod i, at Danmark ikke var i stand til at samarbejde. Arbejdet for en tættere integration, blandt andet økonomisk, blev forstyrret, fordi man ikke kunne få alle med.
Den femte krise, som EU gik igennem, var forfatningstraktatskrisen eller legitimitetskrisen, som udspillede sig mellem 2005 og 2009, hvor Frankrig og Holland efter hver deres folkeafstemninger stemte nej til vedtagelse af forfatningstraktaten. Med underskrivelsen af Forfatningstraktaten i 2004 havde landene ellers tilkendegivet, at de ønskede at ratificere traktaten, men franskmændene og hollænderne ønskede ikke at overføre mere suverænitet til Bruxelles. Det ønskede de ikke, fordi der i forvejen havde fundet en hidtil uset overførsel af suverænitet fra medlemslandene til EU sted med indførelsen af en fælles mønt. Ved at Frankrig og Holland stemte nej til forfatningstraktaten handlede de ud fra egne interesser, hvorfor krisen bestod i, at Holland og Frankrig ikke var i stand til at samarbejde – og ikke i overførslen af suverænitet til Bruxelles. Arbejdet for en tættere juridisk integration med fælles kompetencer blev forstyrret, fordi man ikke endnu engang ikke kunne få alle med.
Eurokrisen og flygtningekrisen
Samme år begyndte eurokrisen, der handlede om, at Grækenland ville forlade euroen. Det ville Grækenland, fordi den græske økonomi var tæt på at bukke under. Finanskrisen førte nemlig lavere vækst med sig, hvilket ikke ligefrem gavnede Grækenland. Ved at Grækenland ville forlade euroen handlede landet ud fra egne interesser, hvorfor krisen bestod i at Grækenland ikke var i stand til at samarbejde – og ikke i at Grækenland var ved at gå bankerot. Den fælles monetære union blev som rutinemønster forstyrret, fordi kursen kom under pres.
Men eurokrisen træk også en anden krise med sig i kølvandet, nemlig den europæiske gældskrise der fandt sted i 2009, hvor Grækenland, Portugal, Spanien og Italien ikke kunne betale deres gæld til EU, Tyskland og IMF tilbage. Det kunne landene ikke, da økonomien i disse lande havde det langt værre, end man først havde antaget, fordi de allerede før finanskrisen havde store statsunderskud. I Spanien nåede gælden således op på intet mindre end 11,4 procent af landets bruttonationalprodukt, hvilket var næsten fire gange så meget som eurozonens tilladte grænse på 3 procent, og i Grækenland udgjorde gælden 9,3 procent af bruttonationalproduktet. Ved at landene ikke kunne betale deres gæld tilbage, handlede landene ud fra nationale interesse, og landene var således ikke i stand til at samarbejde.
Asylansøgere under ankomsten til et lejr i Friedland i Tyskland i 2016. – Foto: /Ritzau Scanpix/Reuters/Kai Pfaffenbach/
Krisen varede indtil 2015, hvor EU’s flygtningekrise fandt sted. Her nægtede Ungarn, Tjekkiet, Rumænien, Slovakiet og Polen at tage imod flygtninge og lukkede deres grænser for disse. Flygtningekrisen blev udløst af tilstrømningen af over 1 million flygtninge ind i EU. De kom primært fra Syrien, Eritrea og Afghanistan. Ved at landene nægtede at tage imod flygtninge, handlede landene ud fra egne interesser, hvorfor krisen bestod i at de ikke var i stand til at samarbejde – og ikke i tilstrømningen af flygtninge til EU. Schengen-aftalen om personers fri bevægelighed i EU og konceptet om at arbejde hen imod en overordnet EU-asylpolitik blev således udfordret.
Løsningen er mere samarbejde
For at løse de mange kriser, EU har stået i, har der hver gang skullet et kompromis mellem en overstatslig og mellemstatslig løsning til.
Løsningen på krisen om den tomme stol, som fik franskmændene tilbage i ministerrådet, blev for eksempel, at kvalificeret flertal blev indført med Luxembourg-kompromiset, som betød at et land kun kunne nedlægge veto, hvis der var vitale nationale interesser på spil ved en flertalsafgørelse. Løsningen på krisen om det europæiske monetære system i kølvandet på Maastricht-afstemningen blev, at Danmark fik sine forbehold og dermed lov til blandt andet at bibeholde den danske krone. Løsningen på forfatningstraktat-krisen blev en modificering af forfatningstraktaten til Lissabontraktaten, som trådte i kraft 2009. Løsning på eurokrisen blev, at græsk økonomi blev overvåget af EU-Kommissionen og Den Internationale Valutafond, der ydede et nødlån til Grækenland. Løsningen på gældskrisen blev, at Grækenland, Portugal og Italien blev sat under administration af EU. Løsningen på flygtningekrisen blev, at man indgik aftale med Tyrkiet, som skulle standse menneskestrømmen mod Europa.
EU er i dag summen af disse løsninger, og EU har dermed i virkeligheden aldrig stået stærkere. For hver gang, der har været krise, er samarbejdet blevet mere og mere udbygget. Således har samarbejdet omkring økonomisk politik ført til et samarbejde omkring landbrugspolitik, som så igen har ført til et samarbejde omkring monetær politik og så finanspolitik.
Derfor er vejen frem mere samarbejde, også når det gælder sundhedskrisen, og her kan en fælles sundhedspolitik blive løsningen. Og uden en genopretningsplan kan det blive svært at få det indre marked til at fungere igen. For hvis landene ikke er på fode, vil de ikke handle med hinanden i lige så høj grad for tidligere.
Derfor er en genopretningsplan i iøvrigt også i Danmarks egeninteresse, fordi det er vigtigt for Danmark som eksportnation, at vores vigtigste eksportpartnere kommer på fode. Desuden vil nogle af pengene blive kanaliseret over i digitalisering og grøn vækst hvilke også kan komme Danmark til gode.
Charlotte Bengstrøm er cand.soc. i udviklingsstudier og IR fra Aalborg Universitet i 2018
Billede i artiklens top: /Ritzau Scanpix/Reuters/Francois Lenoir
Læs hele temaet “Europa i undtagelsestilstand”
Magasinet Europa er hverken annonce- eller abonnementsbaseret. Hvis du gerne vil have flere dybdegående artikler og temaer om dagens Europa, vil vi sætte stor pris på din støtte.
Støt os med et beløb på: 