De udvalgte 10

2021-03-29T22:43:44+00:00 mandag, 29. marts, 2021|

Stormagtsrivaliseringen mellem de fem permanente medlemmer af FN’s Sikkerhedsråd stækker Rådets handlekraft, men rummer også muligheder for små og mellemstore stater, der ønsker at præge den globale orden. Danmark har meddelt, at man går efter i 2025-26 at blive valgt til at sidde på en af de 10 valgte pladser i FN’s sikkerhedsråd. Hvordan kan de valgte medlemmer opnå indflydelse?

Analyse af Louise Riis Andersen, seniorforsker ved DIIS.

Behovet for globalt samarbejde er åbenlyst, men FN’s Sikkerhedsråd fremstår i stigende grad utidssvarende og handlingslammet. Det skyldes ikke kun, at Rådets sammensætning afspejler verden, som den så ud i 1945, men også at det er uklart, hvilken form for international fred og sikkerhed, Sikkerhedsrådet kan og skal opretholde i det 21. århundrede. Den evige kamp om balancen mellem suverænitet og menneskerettigheder er blusset op igen i takt med, at Kina og Rusland med fornyet styrke insisterer på, at Rådet ikke må blande sig i suveræne staters indre anliggender. Samtidig trues både menneskers og staters – ja, hele planetens – sikkerhed i stigende grad af komplekse fænomener, hvor det ikke er entydigt nemt at definere Sikkerhedsrådets rolle. Covid-19, klimakrise, ekstrem ulighed og digitale trusler er oplagte eksempler.

Efter fire år med Trump er der store forventninger til et nyt, stærkere og mere sammenhængende amerikansk FN-diplomati. Samarbejdsklimaet i Sikkerhedsrådet vil givetvis blive anderledes – formentligt bedre – under Biden, men geopolitik og værdikamp vil fortsat gøre det vanskeligt at finde fælles svar på vor tids mangeartede trusler.

Stormagtsrivalisering har altid været et uomgængeligt vilkår for Sikkerhedsrådet. Vetoretten giver hvert af de fem permanente medlemmer magten til at sætte grænser for Rådets beslutningskraft. Gennem alle årene har det dog vist sig, at disse grænser kan flyttes, og er blevet flyttet, når brede koalitioner af små- og mellemstore lande formår at arbejde sammen og trække på viden og ressourcer fra andre dele af FN- systemet og det internationale samfund. Cybersikkerhed og digitale trusler er et højaktuelt eksempel på et emne, der udfordrer Sikkerhedsrådets statscentrerede arbejdsform, og hvor små valgte medlemmer sammen med FN-sekretariatet er drivende i forhold til at sætte emnet på dagsordenen og inddrage både industrien og civilsamfundet i Rådets diskussioner.

Det forhold, at alle FN’s medlemsstater på skift har mulighed for at sidde i Sikkerhedsrådet og påvirke beslutningerne indefra, giver Rådet en legitimitet og effektivitet, det ikke ville have, hvis det alene bestod af stormagter. De valgte medlemmer af Sikkerhedsrådet er afgørende for at fastholde Rådets unikke autoritet og placering i opretholdelsen af den internationale retsorden. Det gælder ikke mindst i perioder, hvor det internationale samarbejde er presset af geopolitiske spændinger og global værdikamp. Det så man under den kolde krig og igen – og endnu tydeligere – i disse år, hvor det er de valgte medlemmer, der fører an i bestræbelserne på at finde de sprækker og kompromiser, der – trods alt – gør det muligt at fastholde et internationalt engagement. Et godt eksempel er Syrien, hvor skiftende koalitioner af valgte medlemmer siden 2014 har formået at fastholde Rådets medlemmer – herunder Rusland – på, at der i det mindste skal sikres fri adgang for humanitær nødhjælp til civilbefolkningen.

De valgte medlemmer er lige så forskellige og indbyrdes uenige som de faste medlemmer, men netop fordi de IKKE har vetoret og fast sæde i Rådet, har de fælles interesse i at:

  • fremme arbejdsmetoder, der reducerer de faste medlemmers dominans
  • gøre Rådets beslutningsprocesser mere transparente og inklusive
  • sikre, at Rådets vedtagelser bidrager til at øge respekten for folkeretten

I fælles frustration over P5-landenes dominans er de valgte medlemmer begyndt at mødes under forkortelsen E10 (Elected 10) for at koordinere og afstemme deres synspunkter internt, især i forhold til diskussioner om Rådets arbejdsmetoder og hvordan disse kan gøres mere effektive. Samtidig er de valgte medlemmer blevet mere opmærksomme på at overtage og videreføre hinandens mærkesager for på den måde at sikre, at indsatsen rækker ud over de to år, de hver især råder over i Sikkerhedsrådet. Klima og sikkerhed er et oplagt eksempel på en sådan stafet-mærkesag, der i 2019 blev overleveret fra Sverige til Tyskland, som så i 2021 gav den videre til Norge.

Hvordan kan valgte medlemmer opnå indflydelse?
Valgte medlemmer kan ikke gennemtvinge deres vilje ved hjælp af rå magt. Deres eneste vej til indflydelse går gennem dialog og samarbejde. De kan derfor godt tage egne initiativer og forsøge at gå forrest i forhold til at sætte nye emner eller landesituationer på Sikkerhedsrådets dagsorden, men erfaringerne viser, at de største fingeraftryk sættes, når nationale mærkesager formuleres og forfølges:

  • i samarbejde med andre valgte medlemmer og gerne også et eller flere permanente medlemmer
  • i forlængelse af eksisterende diskussioner på Sikkerhedsrådets dagsorden
  • med fokus på at forbedre FN’s indsatser i felten.

Enkeltstående symbolske markeringer – der oftest er rettet mod et hjemligt publikum – giver hverken indflydelse eller anerkendelse. Tværtimod. Det gælder om at vælge sine kampe med omhu og erkende, at der er ret klare grænser for, hvor meget man som valgt medlem kan – og skal – forsøge at ændre i de to år, man sidder i Sikkerhedsrådet.

Samtidig viser historien, at valgte medlemmer ofte er gode til at tænke fleksibelt og på tværs af etablerede skel. De kan anvise nye – ofte uformelle – måder at komme videre i fastlåste situationer eller på anden vis fastholde eller udvikle fokus på emner, der møder modstand fra et eller flere af de permanente medlemmer.

Et lidt ældre eksempel er de såkaldte Arria-møder, som Venezuela opfandt tilbage i 1992 og som siden er blevet en fast del af Rådets repertoire. Arria-møder er uformelle briefinger, der – fordi de holdes et andet sted end i Sikkerhedsrådets eget mødelokale – gør det muligt at høre om emner, som et eller flere P5-lande ønsker at holde uden for Sikkerhedsrådet.

Formandskabet for Sikkerhedsrådet – og dermed ansvaret for at tilrettelægge Rådets dagsorden – går på tur for en måned ad gangen mellem alle medlemmer. Alle valgte medlemmer kan derfor forvente at sidde i formandskabsstolen én, måske to, gange i løbet af de to år, de er medlem af Sikkerhedsrådet.

Formandskabet giver mulighed for at sætte fokus på et særligt tema eller en konkret konflikt, man som valgt medlem er særligt optaget af. Sådanne ’signature events’ holdes som åbne møder og kan – hvis emnet er velvalgt og godt forberedt – være en effektiv måde at sætte et emne på Rådets dagsorden og måske ligefrem skubbe diskussionen videre i retning af fælles forståelse.

I det daglige arbejde kan de valgte medlemmer også søge og få stor indflydelse på diskussioner, der foregår i Sikkerhedsrådets forskellige underudvalg og som oftest er mindre højspændt politiske, men ikke desto mindre væsentlige. Det er kutyme, at valgte med-lemmer varetager formandskabet i diverse sanktions-komiteer og tematiske arbejdsgrupper. Arbejdet i disse fora har stor betydning for både gennemførelsen af Sikkerhedsrådets beslutninger i praksis og for den løbende udvikling af internationale normer og forståelse af tværgående emner, men fordi de som regel ikke giver anledning til storpolitiske konflikter, påkalder det sig kun sjældent mediernes interesse.

Hvorfor vil nogle lande i Sikkerhedsrådet?
I en tid, hvor forholdet mellem stormagterne bliver stadigt mere spændt og udsigterne til lette løsninger og nemme sejre stadigt fjernere, kan det være fristende for et lille land at holde lav profil eller bruge sine begrænsede diplomatiske kræfter andre steder. Ikke desto mindre angiver lande, der gerne vil i Sikkerhedsrådet, ofte to grunde:

  • For det første, en erklæret ambition om at bidrage til at styrke, udvikle og fastholde den regelbaserede internationale orden. De valgte medlemmer lægger vægt på forskellige aspekter af folkeretten, men deres fælles udgangspunkt er, at der skal gælde de samme spilleregler for små og store lande, og at Sikkerhedsrådet – på trods af alle sine fejl og mangler – stadig er det mest effektive instrument i forhold til at sikre, at stormagterne ikke fuldstændigt uden omkostninger kan gøre, hvad de vil, hvor de vil.
  • For det andet, et ønske om at opnå international anerkendelse, status og prestige. At sidde i Sikkerhedsrådet, også selvom det kun er i to år, er en effektiv måde at markere, at man er et land, der tager internationalt ansvar, og som på grund af netop sin særlige historie og kendetegn har noget værdifuldt at bidrage med.

På hver sin måde viser begge punkter, at det at sidde i Sikkerhedsrådet ikke kun indebærer utaksomt slid og en forhøjet risiko for at komme i klemme mellem stormagterne. Det giver udover prestige og status også mulighed for at fremme en international retsorden, der afspejler landets egne værdier og interesser, samtidig med man kan styrke og dyrke sine relationer til både de øvrige medlemmer af Sikkerhedsrådet og de mange andre aktører, der på forskellig vis deltager i Sikkerhedsrådets arbejde.

Louise Riis Andersen er Seniorforsker i Udenrigspolitik ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS)

Artiklen er tidligere bragt på diis.dk den 3. marts 2021.

Illustration i artiklens top: /Rasmus Fly Filbert/