Da EU-domstolen trak en streg i sandet

2018-04-25T11:50:36+00:00 torsdag, 14. september, 2017|

Slovakiet og Ungarn led for nylig et sviende nederlag ved EU-domstolen i deres sagsanlæg med henblik på at få annulleret beslutningen om en midlertidig ordning til obligatorisk fordeling af asylansøgere mellem EU-landene. Dommen har konsekvenser, som rækker langt udover de enkelte medlemsstater, og skaber grobund for nye diskussioner om grænsen mellem jura og politik inden for EU-samarbejdet.

Baggrund af Charlotte Pingel

14.09.2017 | TEMA: EU OG FLYGTNINGENE | Immigrationskrisen har vist sig som en omfattende udfordring ikke kun for de enkelte EU-medlemsstater, men i høj grad også det samlede EU. Det europæiske samarbejde er med krisen blevet sat på endnu en intens prøve, og der er blevet stillet spørgsmålstegn ved, hvor langt solidariteten mellem EU-landende rækker og på længere sigt i høj grad også, hvor meget samarbejdet i sidste ende kan holde til.

Slovakiets og Ungarns nylige søgsmål ved EU-domstolen mod en obligatiorisk fordeling af asylansøgere mellem EU-landene må forstås i den sammenhæng, og samtidig som en manifestation af den uenighed, der er en realitet blandt flere af medlemsstaterne, og den frustration, der opleves særligt i den østlige del af Europa. Det handler om immigrationskrisen, men i høj grad også om grundlæggende spørgsmål om magtforholdet mellem de enkelte medlemsstater og solidariteten i EU. Sagen endte med et sviende nederlag til Slovakiet og Ungarn, men har konsekvenser som rækker langt udover de enkelte medlemsstater og skaber grobund for nye diskussioner om grænsen mellem jura og politik inden for EU-samarbejdet.

Krævede afgørelse i Rådet annulleret
Det, som Ungarn og Slovakiet anlagde sag imod, var Det Europæiske Råds afgørelse (EU) 2015/1601 af 22. september 2015 om en midlertidig ordning til obligatorisk fordeling af asylansøgere for at løse den massive udfordring med at håndtere det stigende antal asylansøgere på europæisk niveau. Den omstridte afgørelse blev vedtaget af Rådet som følge af immigrationskrisen i 2015 og på baggrund af artikel 78, stk. 3, i Traktaten om Den Europæiske Funktionsmåde, hvorefter Rådet, efter forslag fra Kommissionen og efter at have hørt Europa-Parlamentet, kan vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for de berørte medlemsstater.

Til støtte for påstanden om at annullere afgørelsen gjorde Slovakiet og Ungarn gældende, at den omstridte afgørelse var blevet vedtaget på et fejlagtigt grundlag, at en række proceduremæssige krav og en lang række grundlæggende EU-retlige principper ikke var blevet overholdt, herunder nærhedsprincippet, princippet om institutionel balance, retssikkerhed, proportionalitet og god forvaltningsskik, og endelig at afgørelsen hverken var egnet eller nødvendig som reaktion på den omfattende stigning i tilstrømningen af immigranter, som blev en del af den europæiske virkelighed i løbet af sommeren 2015.

I orden at reagere på nødsituation
EU-Domstolen fastslog imidlertid i dommen forleden, at artikel 78, stk. 3, i Traktaten om Den Europæiske Funktionsmåde, udgjorde et tilstrækkeligt retligt grundlag for at vedtage alle de nødvendige midlertidige foranstaltninger for at reagere på en nødssituation karakteriseret ved den pludselige tilstrømning af asylansøgere, og at de foranstaltninger ikke var begrænset til såkaldt lovgivningsmæssige retsakter.

Da foranstaltningernes materielle såvel som tidsmæssige udstrækning var begrænset og ikke permanent ændrede lovgivningsmæssige retsakter, var afvigelsen fra de gældende lovgivningsmæssige retsakter ifølge Domstolen inden for skønsbeføjelsens grænser. Den pågældende afgørelse kunne lovligt vedtages ved kvalificeret flertal, og Europa-Parlamentet fik mulighed for at tage stilling til de væsentlige ændringer inden vedtagelsen, mens de efterfølgende ændringer ikke ændrede substansen i afgørelsen.

Endelig fastslog Domstolen, at fordelingsmekanismen fastsat i den omstridte afgørelse ikke var åbenbart uegnet til at opnå det tilsigtede mål om at hjælpe de berørte medlemsstater med at håndtere følgerne af immigrationskrisen, og at det mål ikke kunne opnås ved anvendelsen af mindre indgribende foranstaltninger. Domstolen konkluderede i den forbindelse også, at afgørelsens legalitet ikke kunne betvivles med henvisning til efterfølgende vurderinger af dens effektivitet, som blandt andet måtte ses som en følge af nogle medlemsstaters manglende samarbejdsvilje.

Væsentlige politiske elementer i fortolkningen
På sin vis var afgørelsen således forventelig, hvilket også bekræftedes af en række kilder ikke kun i EU’s institutioner og i de medlemsstater, som intervenerede i sagen til støtte for Rådet, men også i Slovakiet og i Polen, som intervenerede til støtte for Slovakiet og Ungarn. EU-Domstolen er som institution bundet af traktaterne og de grundlæggende EU-retlige principper, hvis juridiske grænser undertiden er vanskelige at trække.

Dommen viser også Domstolens evne og vilje til at fortolke EU-retten i en retning, som styrker den europæiske integration medlemsstaterne imellem og fremmer det europæiske samarbejde. I juridiske kredse kaldes dette undertiden dynamisk fortolkning, men det er åbenbart, at der er væsentlige politiske elementer i fortolkningen, som er retningsgivende for Domstolens praksis. Det er på sin vis også naturligt, da Domstolen som en EU-institution fortolker og udvikler EU-retten i overensstemmelse med traktaterne og de generelle EU-retlige principper, som giver langt mere rum til fortolkning, og derved indtager en mere retsskabende funktion, end vi kender det fra mange af de europæiske medlemsstaters egne forfatningstraditioner.

Solidaritets-princippet
EU-Domstolen er en del af et sui generis-retssystem, som har udviklet sig markant siden dets oprettelse. Et af de væsentlige aspekter ved EU-samarbejdet er ikke blot de grundlæggende retsprincipper som proportionalitet, retssikkerhed og andre lignende juridiske maksimer, som på den ene eller anden måde også inden EU’s oprettelse har haft en plads i de fleste retssystemer i større eller mindre udstrækning, men princippet om solidaritet mellem medlemsstaterne.

Som en del af traktaten om Den Europæiske Union  er denne grundsætning blevet indskrevet i den primære EU-ret. I førstnævnte fremgår den af de fælles bestemmelser i artikel 2 og 3 som en af de grundlæggende værdier, EU, og dermed dens institutioner, er forpligtet til at fremme, og i sidstnævnte i artikel 67 og 80, både som et generelt princip og specifikt i forhold til asyl, indvandring og kontrol ved EU’s ydre grænser. Det er en konsekvens af den retlige trinfølge, at den sekundære, eller afledte, ret skal være i overensstemmelse med den primære ret for at være gyldig, og i praksis betyder det også, at de retsakter, som vedtages af EU’s institutioner, skal tage behørigt hensyn til traktatfæstede principper som for eksempel solidaritet, hvor det er relevant. På den baggrund er det ligeledes klart, at der dermed skabes et væsentligt rum til fortolkning og udvikling af EU-retten også på det område, som uundgåeligt vil give grobund for vanskelige konflikter mellem EU og dens medlemsstater, og hvis løsning selvsagt ikke kan opnås på baggrund af en enkelt sag.

Har trukket en streg i sandet
Det er først i de senere år, først med den finansielle krise, og nu som følge af immigrationskrisen, at solidariteten mellem EU’s medlemsstater virkelig har måttet stå sin prøve.

Sikkert er det, at EU-Domstolen nu har trukket streg i sandet og markeret begyndelsen på endnu flere diskussioner om magtforholdene og skellet mellem jura og politik i EU, som undertiden udmønter sig i konkrete sager, der berører vanskelige emner som solidariteten mellem medlemsstaterne og har konsekvenser for den fremtidige retning for det europæiske samarbejde. Et vigtigt bidrag til fortællingen om et Europa, der endnu engang står over for en skillevej.

Charlotte Pingel er jurist i Den Europæiske Centralbank.

Billede i artiklens top: /ritzau/AP/Geert Vanden Wijngaert/