Kommentar: Regeringen løber åbne døre ind i Europarådet

2018-05-02T13:57:43+00:00 tirsdag, 19. december, 2017|

Regeringen kunne spille en langt mere aktiv og dagsordensættende rolle i Europarådets Ministerkomité til gavn for Europas borgere. Instrumenterne findes allerede i Europas bedst bevarede institutionelle hemmelighed, skriver Claus von Barnekow og Tobias Stadarfeld Jensen i en kommentar. 

Kommentar af Claus von Barnekow og Tobias Stadarfeld Jensen

19.12.2017 | TEMA: DANMARK, EUROPARÅDET OG MENNESKERETTIGHEDERNE | Danmark overtog den 15. november og seks måneder frem formandskabet for Europarådets Ministerkomité. Udenrigsminister Anders Samuelsen (billedet) var til stede. Han fremlagde Formandskabskabets program ”Europa i en brydningstid – stærke værdier og et fremtidssikret Europaråd.” Hans talepapir ses ikke offentliggjort (det foreligger d.d. oplyst at indlægget er offentliggjort). Det særlige overdragelsesmøde fra Tjekkiet til Danmark i Ministerkomiteen skulle være indledt kl. 11.00 med det afgående tjekkiske formandskabs redegørelse for, hvad formandskabet havde opnået. Mødet indledtes imidlertid først omkring 12.20, idet den tjekkiske udenrigsministers fly ikke kunne lande på det forudsete tidspunkt.

Derfor blev der  – i medfør af andre efterfølgende arrangementer – ingen tid til den sædvanlige udveksling af synspunkter mellem ministeren og de faste repræsentanter (ambassadørerne) efter forelæggelsen. Dog lykkedes det tre ambassadører at tage ordet meget kort. Det var Ungarns, Ruslands og Tyrkiets. De to første udtalte ikke overraskende og som forudset støtte til formandskabets prioritet, medens Tyrkiet bemærkning var af teknisk karakter. Når det lykkedes disse repræsentanter at få ordet, som gives i den rækkefølge, der trykkes på mikrofonknappen i Ministerkomiteen, er åsagen den, at de har trykket sig ind det øjeblik, hvor udenrigsministeren tog ordet. Vi ved ikke, hvor mange andre, der måtte have ønsket at tage ordet.

Når vi tillægger Ministerkomitéen – ja, organisationen Europarådet som helhed – prædikatet ”Europas bedst bevarede institutionelle hemmelighed”, så er der flere årsager. Den umiddelbare er, at det er umuligt for udenforstående at skabe sig et retvisende billede af, hvad der foregår bag Ministerkomitéens døre. Ministerkomitéen er lukket land. Dens døre står som hovedregel heller ikke på klem for parlamentarikere i Europarådets Parlamentariske Forsamling.

Denne  situation er i modsætning til praksis i Den Parlamentariske Forsamling, der derfor er bedre kendt i offentligheden, selvom Forsamlingen ikke har samme beføjelser i organisationen.  Det skal fremhæves, at Ministerkomitéen er forpligtet  til at reagere på Den Parlamentariske Forsamlings væsentligste instrument til at påvirke Ministerkomitéen – rekommandationer – hvorved Forsamlingen har haft betydelig indflydelse på det lovgivende arbejde under Ministerkomiteen. Forsamlingens resolutioner, som der vedtages betydeligt flere af spiller som hovedregel ingen rolle i Ministerkomitéens arbejde.  Der er gode muligheder for at udvide samarbejdet ved blot at anvende allerede eksisterende instrumenter bedre; Fællesudvalget mellem MK og Forsamlingen har således ikke afholdt møder mellem januar 2014 og oktober 2017, og Forsamlingen viger tilbage fra at anvende rekommandationsinstrumentet offensivt over for Ministerkomitéen, når det drejer sig om den efterhånden mere end håndfuld af stater, der har betydelige problemer med at overholde påtagne forpligtelser. Ja, som ud fra en nøgtern juridisk vurdering næppe kan siges at overholde forudsætningerne for medlemskab jf. artikel 1 og 3 i Europarådets statut.

Der er heller ingen tradition for, at formandskabet eller individuelle medlemsstater efter møder i Ministerkomitéen udtaler sig om forløb, positioner, indlæg og forslag. I begyndelsen af 2000-tallet blev sekretariatets referattagning fra møderne i Ministerkomitéen udfaset. For den forsker, der i et historisk/politologisk perspektiv vil skrive om Ministerkomitéens rolle i Europarådet, vil der derfor ikke være megen hjælp at hente i Sekretariatets arkiver. Og formandskabets kvartalsvise rapporteringer til Forsamlingen er friserede referater, som ikke forstyrrer Ministerkomitéens indre orden.

For så vidt angår Ministerkomitéens opfølgning på domme afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol bemærkes, at det nu og da fejlagtigt antages, at det er ministrene, der beskæftiger sig hermed. I praksis er det medarbejdere fra de faste repræsentationer, evt. suppleret med eksperter fra hovedstæderne. Det store flertal af ambassadører ved Europarådet deltager meget sjældent i disse møder).

Offentlighedens opfattelse af Europarådet
Den lukkethed, der omgærder Ministerkomitéens arbejde har imidlertid også en afsmittende effekt på offentlighedens  opfattelse af hele organisationen.

Da Europarådets mere politiske dokumenter, herunder Generalsekretærens afrapporteringer  til Ministerkomitéen er svære at få adgang til for andre end embedsmænd, og organisationen dertil tit forveklses med EU(!),  er medierne – herunder de danske – sjældent opmærksomme på Europarådets eller for den sags skyld Domstolens aktiviteter og praksis, og misforståelserne er mange. Der er tale om en ”ond cirkel”, hvor den manglende viden om Europarådets arbejde kombineret med organisationens generelle manglende åbenhed for offentligheden i sig selv er med til at undergrave Europarådets politiske gennemslagskraft.

I regeringens udenrigs- og sikkerhedspolitiske redegørelse 2017-2018 er Europarådet alene nævnt i forbindelse med formandskabet for Ministerkomitéen og regeringens hovedprioritet , nemlig opfattelsen af Domstolens fortolkningspraksis. I  regeringsgrundlaget  er Europarådet i det udenrigspolitiske afsnit ”en fokuseret og fremsynet udenrigspolitik” end ikke nævnt blandt de internationale oganisationer, Danmark er medlem af. Danmark deltager i øvrigt sjældent på ministerniveau under det årlige udenrigsministermøde (sidste gang var i 2010, hvor den daværende udenrigsminister dog af vejrmæssige årsager blev forhindret i at lande) – og det samme gælder for fagministermøder og højniveaumøder. Deltagelsen i Europarådets styrekomitéer m.v. varierer, men er, når der er deltagelse, ofte på lavt og ikke aktivt niveau. Endelig er arbejdet med Europarådet i Udenrigsministet, som har det overordnede ansvar, nu placeret i Juridisk Tjenestes EU-kontor. Europarådet er dermed endeligt forvandlet fra en politisk organisation til en juridisk teknikalitet.

Når der sluttes fra enkelttilfælde til helheden
Når enkeltsager med forbindelse til Europarådet og Domstolen engang i mellem dukker op i den politiske debat og i medierne, kan det derfor ikke undre, at de fleste af os ikke er klædt på til at drøfte spørgsmålene på et tilstrækkeligt oplyst grundlag, jf. den langt mere holdningsprægede end videnprægede debat i vor egen ”Levakovic-sag”, der passende kan stå som symbol herfor. Det er nemt at skyde på Europarådet, men ansvaret herfor ligger i første række hos politikere i medlemsstaterne, herunder også i Danmark – og her er et område, hvor der i den grad er brug for tage skeen i den anden hånd!

Regeringens prioteter for formandskabet
Om de fremlagte prioriter for Danmarks formandskab og deres mere gennemgribende relevans for en organisation, der af mange årsager jf. nedenfor, knirker meget i fundamentet, vil vi henvise til indlægget i Politiken ”Her er det, regeringen burde sætte på dagsordenen i stedet for udvisninger” af 12.oktober 2017. Regeringens  hovedprioritet for formandskabet, nemlig blandt 46 andre medlemsstater at gøre sin opfattelse af Domstolens dynamiske fortolkning gældende, er beregnet for et rent dansk publikum. Regeringen løber nemlig åbne døre ind.

Husk på, at igangsættelsen af den nuværende proces vedrørende domstolen fandt sted på initiativ af den daværende præsident for EMD (altså Domstolen selv!) med afholdelsen af den mellemstatslige Interlaken-konference i 2010, og fortsatte med Izmir-konferencen i 2011, Brighton-konferencen i 2012 og Bryssel-konferencen i 2015. Inden 2019 forventes Ministerkomitéen – helt uafhængigt af det danske formandskab – at træffe beslutning om, hvorvidt de hidtil trufne foranstaltninger har vist sig tilstrækkelige til at sikre, at EMRK’s kontrolmekanisme fungerer stabilt, eller om mere dybtgående ændringer er nødvendige. Med andre ord: Åbne døre løbes ind, når regeringen vil reformere Domstolen. Det er derfor noget uklart, hvilket kriterium regeringen reelt har for at måle sin eventuelle succes med formandskabets hovedprioritet.

Om de andre af regeringens prioriteter kan anføres, at kampen mod tortur er en gammel dansk mærkesag, men hverken denne eller de øvrige prioriteter er at finde i regeringsgrundlaget eller i den nyeste udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi.

Hvor kommer prioriteterne så fra? Tre af dem er aktiviteter i sekretariatet. Regeringen  inkluderer dem, men bedømt på det foreliggende grundlag får disse prioriteter næppe  meget med det politiske arbejde i Ministerkomitéen at gøre. Det kan vist ikke kaldes særlig ambitiøst. Og bidrager ikke meget til at løse de store problemer, som Europas liberale demokratier står over for i dag på retsstats- og menneskerettighedsområdet. Det fremgår endvidere ikke, hvad man konkret forventer at opnå. Hvad er de såkaldte succeskriterier? Seminarer og konferencer er begivenheder der kan afdække et givet problem, men de er i Europarådssammenhæng sjældent et resultat i sig selv. Det kræver at der tages operationelle skridt til udmøntning. F.eks. at en given konference præsenteres i Ministerkomiteen, og at Ministerkomiteen fraviger standardbeslutningen om at konferencen om xx tages til efterretning. Ministerkomitéen kan også, hvis man ønsker at vise lidt handlekraft opfordres til på det givne område at afholde en tematisk debat, der medfører en beslutning, eller direkte opfordres til at lade udarbejde og vedtage en rekommandation til medlemsstaterne eller genbekræfte en allerede vedtaget rekommandation.

Betyder det så, at løbet for en dagsorden med mere substans er kørt? Overhovedet ikke!

Som anført i artiklen i Politiken, burde et dansk formandskab kunne tilføre det politiske arbejde i Europarådets Ministerkomité en stærkt tiltrængt dimension i form af en tiltrængt revitalisering af afholdelsen af tematiske debatter om aktuelle spørgsmål af horisontal politiske karakter, f.eks ytringsfrihed, en samlet strategi vedrørende bekæmpelse af terrorisme, korruption, Europas udsatte minoriteter samt overholdelsen af de juridiske forpligtelser, som medlemsstaterne har påtaget sig inden for Europarådets rammer. Ja – for den sags skyld kunne der have været en tematisk debat om Domstolen og begrebet dynamisk fortolkning! Og om finansieringen af Europarådets budget. For hvis medlemsstaternes nuværende budgetpolitik fortsættes uden reelle prioriteringer, så  er det i sig selv nok til at lamslå organisationen. Også om de facto ophøret af reformer, og om en personalepolitik, der i løbet af en årrække vil tømme organisationen for viden, kunne der afholdes tematiske debatter.

Afholdelsen af sådanne retningsgivende politiske debatter, som der kan følges op på, blev vedtaget i 2010 under det daværende  tyrkiske formandskab, men på dansk initiativ!

Skab mere åbenhed
Danmark kunne derudover bl.a. tage initiativ til, at såvel forløb som udfald (beslutninger) af sådanne debatter i Ministerkomitéen offentliggøres. “Danmark kunne derudover blandt andet tage initiativ til, at såvel forløb som udfald (beslutninger) af sådanne debatter i Ministerkomitéen offentliggøres” af sekretariatets pressetjeneste i dets løbende pressemeddelelser. Arbejdet i Ministerkomitéen og dens reapportørgrupper nyder desværre ingen særlig prioritet, hverken i de daglige meddelser eller i den ugentlige gennemgang af forestående udvalgte begivenheder. Forløbet kunne bekendtgøres i form af en sammenfatning på formandskabets ansvar. På denne måde skabes større åbenhed om Europarådets funktionsmåde, om hvem der træffer beslutninger og på hvilket grundlag. Danmark kunne dermed give Europas borgere et mere retvisende billede af den betydning Europarådet og Ministerkomitéen – hvor sidstnævnte de seneste år er blevet til et ekspeditionskontor – har for vores demokrati og beskyttelsen af vore rettigheder som borgere. Og lad os i den forbindelse slå fast, at det er en myte at beslutninger i Ministerkomitéen skal træffes med enstemmighed.

Lad os konkludere: Regeringen kunne – hvis man ønskede det – spille en langt mere aktiv og dagsordensættende rolle i Europarådets Ministerkomité til gavn for Europas borgere. Instrumenterne findes allerede. 

Claus von Barnekow er fhv. ambassadør ved Europarådet og seniorrådgiver i Europarådets sekretariat.

Tobias Stadarfeld Jensen er advokat, specialiseret i internationale menneskerettigheder.

Artiklen er en opdateret udgave af en kronik, der tidligere har været bragt i Altinget.

I Magasinet Europa gælder det for alle artikler i genren “kommentar”, at kommentaren udelukkende er udtryk for skribentens egne holdninger.

Billedet i artiklens top: /ritzau/Jens Dresling

Fakta: Europarådets Ministerkomité i et formelt perspektiv

Europarådet er en mellemstatslig organisation. Europarådets formål er – med de instrumenter der er til rådighed for dets organer – at tilvejebringe en nærmere forening mellem dets medlemmer med henblik på at sikre og virkeliggøre fælles idealer og principper, bl.a. ”ved opretholdelse og yderligere fremme af menneskerettigheder og fundamentale frihedsrettigheder.” (Europarådets statut).

Danmark overtog formandskabet for Europarådets Ministerkomité  (MK) fra Tjekkiet den 15. november i år. Formandskabet varer seks måneder. Det går på skift i engelsk alfabetisk rækkefølge. Siden 2006 mødes Ministerkomitéen på udenrigsministerniveau én gang om året (ved formandsskabsoverdragelse i maj). Danmark bliver dermed vært for Ministerkomitéens møde på ministerniveau i maj 2018.

Ministerkomitéen er det overordnede besluttende organ i Europarådet med hovedsæde i Strasbourg. MK er sammensat af de 47 medlemsstaters udenrigsministre. Det er alene dette organ, som kan træffe lovgivningsmæssige beslutninger samt vedtage og administrere organisationens arbejdsprogram og budgetmæssige ramme. MK tilstræber konsensus i sine vedtagelser.

Til daglig varetages arbejdet i MK og i de underliggende sagsforberedende rapportørgrupper m.v. af de respektive udenrigsministres stedfortrædere, d.v.s. medlemsstaternes faste repræsentanter (ambassadører). MK benævnes derfor også Stedfortræderkomitéen. Ambassadørerne er tillige chefer for medlemsstaternes repræsentationer i Strasbourg, hvis bemanding er af vidt forskellig størrelse. MK’s principielle mødedag er om onsdagen. Et enkelt vedvarende emne på MK’s dagsorden skiller sig ud ved at være direkte nævnt i Menneskerettighedskonventionen, nemlig bestemmelsen om ”Dommes bindende kraft og fuldbyrdelse”. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols  endelige dom, som en pådømt medlemsstat er forpligtet til at rette sig efter, oversendes således til MK, der skal overvåge dommens fuldbyrdelse.

Ministerkomitéen bistås af styrekomitéer, nedsat af MK, med deltagelse af embedsmænd fra medlemsstaternes fagministerier inden for de mange samarbejdsområder, hvoraf de bærende er menneskerettigheder og retspolitik. MK understøttes endvidere af afholdelsen af fagministermøder.

Der afholdes ikke rutinemæssige topmøder mellem medlemsstaternes stats- og regeringschefer. Der var topmøde i 1993 (Wien) i 1997 (Strasbourg) og senest i maj 2005 (Warszawa). Topmøderne vedtog retningslinjer for Europarådets virksomhed i de følgende år. Der er i Europarådets Parlamentariske Forsamling stillet forslag om afholdelse af et fjerde topmøde.

Uanset Europarådets formål må det erindres at MK udgøres af nationale repræsentanter, hvis  væsentligste opgave er loyalt at varetage og balancere deres skiftende regeringers interesser, også når dette måtte stride mod organisationens målsætninger.