Behovet for et samlet EU og dilemmaerne om vetoretten

Den 24. februar 2024 markerer toårsdagen for Putins invasion af Ukraine. Det er første gang siden Balkan-krigene, at der reelt har været krig i EU’s baghave. Det har fået institutionerne i Bruxelles til at stille sig selv de store spørgsmål om fortiden, nutiden og fremtiden. Er traktaterne tidssvarende? Er vetoretten et problem? Hvordan skal EU-landene sanktionere internt? Og hvordan afspejler EU sine værdier med en fælles stemme, når medlemsstaterne ikke har en kollektiv historie?

Analyse af Michael Winther

TEMA: EU OG DEN FÆLLES STEMME | Ifølge den danske ordbog betyder ordet ‘veto’ ‘en enkelt nejstemme der ifølge fastlagte regler er tilstrækkeligt til at forhindre at en beslutning træffes’. Ordet stammer fra det latinske ‘jeg forbyder’, og har sin oprindelse i det gamle Rom, hvor det var en del af Republikkens hellige lov, lex sacrata. Idéen var at beskytte plebejerne mod overklassens tyranni. Et veto forbød ikke magthaverne at vedtage visse regler, men blot at underklassen ikke var omfattet af disse love. Det var en juridsk bautasten i Republikkens Rom, at folketribunen skulle forsvare de fattige og svages interesser gennem vetoet.

I dag ses vetoretten oftest i en international kontekst i for eksempel FN’s sikkerhedsråd, hvor USA, Storbritannien, Kina, Rusland og Frankrig har vetoret i ‘større substantielle spørgsmål’. Den position har de, fordi de er rige, indflydelsesrige og relativt stabile nationer med stærke geopolitiske interesser. Men også fordi de har atomvåben.

I en dansk kontekst kan vetoretten netop lyde oldromersk, fordi vi har et etkammersystem, hvor Folketinget vedtager lovgivning ved flertal. De fleste danskere vil i deres hverdag derfor også være bedst bekendt med vetoretten fra foreningslivet. Man skal dog blot til USA for at se, hvordan vetoret benyttes som et politisk instrument. I USA har præsidenten vetoret over Kongressens vedtagne lovforslag. I skrivende stund har en amerikansk præsident benyttet sig af vetoretten 2.593 gange siden 1789. Joe Biden har brugt den ni gange. I USA er vetoretten en artikel i forfatningen, hvori det fremgår, at nok skal magten deles, men regeringen, Kongressen og Højesteret skal våge over hinanden – et princip, der også er kendt som ‘checks and balances’. Det står i skærende kontrast til Europa, hvor absolut institutionel uafhængighed er indiskutabel. Et eksempel herpå er, at en amerikansk højesteretsdommer vælges politisk, mens det i EU (og Danmark) er en stilling, man søger som så mange andre.

De fleste europæere vil mene, at det er smartest med total uafhængighed mellem den lovgivende, udøvende og dømmende magt. Alligevel er snakken om endnu en reform af EU-traktaterne så småt er begyndt at tage form. Denne artikel forklarer hvorfor.

EU har tre direkte lovgivende institutioner. Et lovforslag starter i hos den udøvende magt, EU-Kommissionen, hos én af de 27 kommissærer. Hvert land stiller én kommissær, der udpeges af den nationale regering. Kommissærerne repræsenterer EU og stemmer ikke formelt.

Herefter behandles forslaget hos den lovgivende magt, der består af to kamre; Parlamentet og Rådet. Europa-Parlamentet består af 705 medlemmer, der sidder i partigrupper. Det er dem, du skal stemme ind og ud den 9. juni som Magasinet Europa afdækkede i temaet ‘Europa-Parlamentets tunge arbejds- og valgår‘. Parlamentet stemmer med simpelt flertal, medmindre der er tale om drastiske indgreb som fx en fyring af hele Kommissionen. På den måde ligner det europæiske parlament det danske ditto.

Rådet består af medlemslandenes ministre. I Rådet stemmer den danske klimaminister om europæiske lovforslag om klima, den danske landbrugsminister om forslag om landbrug osv. Alt efter emne er det forskelligt, om der stemmes efter simpelt flertal, kvalificeret flertal eller enstemmighed. Med enstemmighed følger i sagens natur en vetoret, og det kan være – om ikke et problem – så utroligt bøvlet. Især når der skal reageres effektivt i forbindelse med klimakampe, udenrigspolitik og invasionskrige.

Ved procedurespørgsmål, undersøgelser eller forslag til Kommissionen benyttes typisk simpelt flertal.

Efter Lissabon-traktaten indførte EU kvalificeret flertal i Rådet. Kvalificeret flertal betyder, at 55% af medlemsstaterne stemmer for forslaget, samtidig med at forslaget skal have opbakning fra medlemsstater, der repræsenterer mindst 65% af EU’s befolkning. Derfor vil en tysk eller fransk stemme vægte tungere end en dansk eller ungarsk i disse afstemninger. Når der stemmes efter kvalificeret flertal kan fire lande udgøre et blokerende mindretal.

Når Rådet har afstemninger om andet end Kommissionens forslag, er der oftest tale om et udvidet kvalificeret flertal, hvor 72% af medlemsstaterne stemmer for forslaget, mens mindst 65% af befolkningen skal være repræsenteret. Cirka 80% af alle afgørelser vedtages med kvalificeret flertal.

I mere følsomme sager afgører Rådet sager ved enstemmighed. Det gælder både ved traktatændringer og særligt udenrigs- og sikkerhedspolitiske anliggender, hvor der er mærkbare forskelle i de strategiske, nationale interesser. Ungarns premierminister Viktor Orbán har for eksempel været tung at danse med, når det kom til sanktioner mod Rusland på grund af hans ideologiske, finansielle og strategiske samhørighed med Vladimir Putin. Dertil har det heller ikke hjulpet på EU’s tålmodighed med Orbán, at han er blevet beskyldt for svindel med EU-midler, krænkelse af LGBT+- og asylminoriteters rettigheder og manglende interesse i økonomisk støtte til Ukraine.

Kirsebærret på toppen af Orbán-kagen er, at at Ungarn overtager EU-formandskabet 1. juli. Tre uger efter sommerens parlamentsvalg.

Rådet skal ikke forveksles med Det Europæiske Råd, der består af de enkelte medlemslandes statsledere, som mødes ved et topmøde fire gange årligt for at udstikke retningen for EU’s overordnede strategi. De enkelte lande har praktisk talt næsten altid veto i Det Europæiske Råd.

En historisk tur på toilettet
I december 2023 udspillede der sig absurde scener på årets sidste topmøde. Orbán havde gennem en længere periode tordnet mod forhandlingerne om optagelse af Ukraine og Moldova i EU. Samtidig var Det Europæiske Råd godt trætte af, at Orbáns Putin-afhængighed konsekvent stod i vejen for økonomisk hjælp til Ukraine. Det Europæiske Råd løste den gordiske knude ved hjælp af en noget uortodoks metode. Da der skulle stemmes om, Ukraine og Moldovas nominering til kandidatlande blev Orbán bedt om at gå på toilettet. Uden ham ved bordet var der enstemmighed i mødelokalet.

Var det snyd? Var det en manøvre? Var det overhoved lovligt? Det hele var i alle fald orkestreret. Kort forinden havde Orbán fået udbetalt 76 milliarder euro fra EU’s coronagenopretningsfond, som EU ellers havde indefrosset på grund af Ungarns mulige traktatbrud. Orbán havde altså byttet sin vetoret til politisk kapital. Orbán valgte efterfølgende ikke at nedlægge veto mod beslutningen, men havde på forhånd klartgjort en række forhåndoptagede videoer til de sociale medier om, hvor dumme og tarvelige EU havde været. Ikke desto mindre lykkes det med denne House of Cards-agtige manøvre at få gjort Ukraine og Moldova til kandidatlande, mens Orbán slap for både at stemme og nedlægge veto, og dermed tabe ansigt i hhv. EU og Ungarn. Orbán blev til gengæld i rummet, da der skulle drøftes økonomiske hjælpepakker til Ukraine. Disse skal derfor drøftes på et møde 1. februar.

Som MEP Morten Helveg formulerede i JP i december:

”Det er ikke første gang, han [Orbán] har blokeret en økonomisk hjælpepakke til Ukraine, og i det hele taget har han de senere år brugt den nationale vetoret til at afpresse alle andre EU-lande i den ene sag efter den anden, ikke mindst ved afstemninger, der sigter på at svække Rusland, eksempelvis sanktionspakkerne. Stik imod al europæisk solidaritet indgik Viktor Orbán sidste år en særaftale med Gazprom om levering af 6 mio. kubikmeter ekstra naturgas fra Rusland. Det sætter Det Europæiske Råd i en seriøs kattepine. Mens hele Europa er betingelsesløs i sin støtte til Ukraine, benytter Orbán skamløst vetoretten til at diktere en europæisk udenrigspolitik, der går mod fællesskabets ønske. For Orbán er det en stor succes. Han bader i fotografernes blitzlys og bruger fortællingen om sin kamp mod EU-systemet hjemme i Ungarn, og ingen kan tage succesen fra ham, så længe vetoretten består. Det samme gælder for Vladimir Putin, der har som strategi at skabe intern splittelse i Europa. Det hjælper vetoretten med, og derfor bør vi fjerne den.”

Det kommer ofte til at lyde som om, at Orbán er en bølle, der kun er ude på at sabotere det europæiske samarbejde, hvilket i bedste fald er et unuanceret standpunkt. Orbán er nærmere en alt-right-konservativ, anti-globalistisk, højrenationalistisk demagog, der til hver en tid sætter egne og nationale (og til tider Putins) interesser over det europæiske fællesskab. Viktor Orbán er mere pro-Orbán end anti-EU.

Ej heller er Ungarn alene om at benytte sig af vetoretten. Da Bulgarien og Rumænien i 2023 ønskede at blive indlemmet i Schengen-samarbejdet, benyttede Østrig og Hollands ellers hhv. venstreorienterede og liberale statsledere vetoretten, selvom Bulgarien og Rumænien levede op til de formelle krav for optagelse i Schengen-samarbejdet. Med de seneste nationale valg i Polen og Tjekkiet er der kommet mere styr på EU-relationerne mod øst, men der er fortsat en vis bekymring i enkelt kredse af EU for, hvilke ulykker Slovakiets nye premierminister, Robert Fico, potentielt kan lave. Derfor er en reform af traktaterne, der gør op med vetoretten også på ønskesedlen hos både en del nationale regeringer, men også i Europa-Parlamentet.

Selvom Danmark sjældent benytter sig af vetoretten, så er det tvetydigt, hvor stor opbakning, der reelt er til en afskaffelse af vetoretten på Christiansborg

Den danske vinkel
I december 2023 indgik regeringen med SF; Liberal Alliance, Radikale, Konservative og Alternativet den første europapolitiske aftale i 15 år. Af aftalen fremgår det, at Danmark skal arbejde for et helhjertet europæisk EU-engagement, og at ”Danmark er åbne over for overgang fra enstemmighed til kvalificeret flertal, når det gælder områder som fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder civil krisestyring og menneskerettigheder” efter EU-traktatens passerellebestemmelser.

Her er tale om en europapolitisk kursændring sammenholdt med 2008-aftalen, hvor det fremgik, at ”at der forud for enhver anvendelse af passerellerne skal være tætte konsultationer mellem aftalepartierne”. I den nye aftale fremgår til gengæld også, at Danmark er ”imod afskaffelse af medlemslandenens vetoret vedrørende afgørelser med indvirkning på militær- og forsvarsområdet, hvilket under alle omstændigheder ville kræve ændringer af traktaten”, da disse politikområder ikke er omfavnet af passarellebestemmelserne.

Passerellebestemmelserne er kort sagt en mekanisme, hvor Rådet kan vælge, at en beslutning kan overgår til at stemmeafgørelse efter kvalificeret flertal i sager, der ellers normalt kræver enstemmighed. Aktivering af passerellebestemmelserne kræver enstemmighed, hvorfor vetoretten altså endnu engang potentielt udgør et problem.

Det fremgår af Lissabon-traktatens Art. 2, at EU’s værdier bygger på ”menneskelig værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstatsprincippet og menneskerettigheder”. Disse traktatværdier kan man med rette argumentere for, at enkelte lande løbende har forbrudt sig imod. Det gælder Polens LGBT-frie zoner og Ungarns indskrænkning af presse- og forskningsfrihed, ligesom disse fundamentale demokratiske værdier også kan være en udfordring for flere af kandidatlandenes fremtidige optagelse i unionen.

Det er ikke uset, at EU-Kommissionen åbner sager mod de enkelte lande, der senere kan føres ved EU-Domstolen, den dømmende magt. Selv Danmark kommer til tider i klemme og havde i maj 2023 40 verserende sager om traktatkrænkelser. Det er i EU-regi ikke et specielt højt tal, og ingen af disse handler om EU’s værdifællesskab i Art. 2, men i stedet om tjenesteydelser, miljø og det indre marked. I de senere år har de mest berømte og berygtede danske sager i EU-regi været sagerne om dagpenge, hvor EU i 2019 indgik aftale om borgere fra EØS-lande (EU, Norge, Liechtenstein og Island) kunne få danske dagpenge efter en måneds arbejde i Danmark, diskussionen om inddrivelse af studiegæld for udenlandske studerende og senest mindstelønsdirektivet, som Danmark prøver at få annulleret ved EU-domstolen. Her falder der sandsynligvis dom i begyndelsen af 2025.

Når dansk lovgivning kommer i karambolage med EU-jura, er det dermed mere et udtryk om en fagbevægelse, der værner om den danske arbejdsmarkedsmodel snarere end et udtryk for, at vi er i konflikt med EU’s centrale værdier. Derfor er anses de danske sager også for en mindre trussel mod det europæiske fællesskabs samlede stemme.

(U)demokratiske sanktionsmuligheder
Faktum er at vi pt. er i en situation, hvor enkelte lande kan blokere aftaler, som de resterende 26 lande har indgået. Historisk har vetoretten skabt et fundament for, at EU har manglet den fælles stemme såvel som at fremstå som et uniformt værdifællesskab. Hvis EU-fællesskabet ikke kan blive enige om et fællesværdigrundlag, hvordan kan EU så skabe en fælles europæiske identitet?

Det er ikke muligt at smide andre medlemsstater ud af EU, så et af tidens store samtalepunkter er den hidtil ubrugte Art. 7, der beskriver EU’s interne sanktionsmuligheder. I Lissabon-traktatens Art. 7 fremgår det, at

En procedure, der skal identificere en ”klar fare” for, at en medlemsstat groft overtræder EU’s grundlæggende værdier. Proceduren kan indledes af en tredjedel af medlemsstaterne, Europa-Parlamentet eller Kommissionen, og der træffes beslutning (enten en konklusion eller en henstilling) i Ministerrådet med fire-femtedeles flertal efter godkendelse i Europa-Parlamentet.
En procedure, hvorved det kan konstateres, at en medlemsstat ”groft og vedvarende overtræder” EU’s grundlæggende værdier. Proceduren kan indledes af en tredjedel af medlemsstaterne eller Kommissionen, og der træffes beslutning med enstemmighed i Det Europæiske Råd efter godkendelse i Europa-Parlamentet.

En sanktionsmekanisme, der kan tages i brug, såfremt proceduren i punkt 2 ovenfor er gennemført. Herved kan Ministerrådet med kvalificeret flertal vælge at suspendere visse af den pågældende medlemsstats rettigheder. Det kan for eksempel være stemmeret i Rådet eller adgang til EU-midler

Gennem Art. 7.2 kan Rådet gennem to faser sanktionere et medlemsland, hvis det begår alvorlige og gentagne brud på EU’s værdier. I den første fase om, hvorvidt disse overtrædelser har fundet sted, kan Rådet bestemme gennem enstemmighed. Det er i sagens natur et problem på både de indre og udenrigspolitiske linjer. Det land, der stemmes om, deltager ikke selv i afstemningen, men har dog mulighed for at blive hørt. Ungarn og Polen (og til tider Tjekkiet og Slovakiet) har i denne sammenhæng taget hinandens parti som udtryk for en ideologisk og værdimæssig alliance. Danske MEP’ere har indtil nu ikke synderligt vokale vedrørende brugen af art. 7.2 mod Orbán.

I anden fase har Rådet mulighed for, gennem kvalificeret flertal, der som tidligere nævnt betyder, at 72% af landene skal stemme for, ligesom at ja-stemmerne skal repræsentere 65% af EU’s befolkning. Finder Rådet her et medlemsland skyldig i traktatkrænkelser, kan Rådet sanktionere med fx indefrysning af midler fra fx coronagenopretningsfonden eller fratagelse af stemmeret jf. Art. 7.3. Men vi har netop set, at Kommissionen er villige til at bøje sine principper, når det kommer til indefrysning af midler, ligesom det kan diskuteres, hvor demokratisk det er at fratage et medlemsland sin stemmeret. Derfor er vetoret et centralt punkt, når der skal drøftes reform af traktaterne.

Et brief fra Tænketanken Europa påtaler netop, at selvom der de senere år har været færre traktatkrænkelsessager, så er ”traktatfæstede værktøjer er ressourcekrævende, indeholder blokerende vetopunkter og har ikke været i stand til at forhindre medlemslande i at indskrænke retsstatsprincippet og bryde EU’s traktatgrundlag. Dette har fordret Kommissionen og andre EU-institutioner til at udvide og introducere nye værktøjer for at kunne sikre retsstaten.”

Be careful what you wish for
En traktatreform, der afskaffer vetoretten, byder på et stort dilemma, hvad angår demokratisk legitimitet. Den konservative, finske MEP’er Petri Sarvaama sagde i en tale 17. januar, at ”EU’s beslutninger ikke kan paralyseres af en enkelt regering”. Samtidig er EU selv i årevis blevet beskyldt for demokratisk underskud. Selvom det er Kommissionen, der sammen med Rådet skal fremsætte rammerne til en eventuelt traktatreform, så skal denne fortsat godkendes af Parlamentet.

Med et ungarsk EU-formandskab og et parlamentsvalg til sommer, hvor fløjene i forvejen ser ud til gå frem, så gør EU klogt i at træde varsomt, da man ellers giver ammunition til særligt de EU-kritiske, højrenationale kræfter. Omvendt kan en traktatreform initieres af alle EU’s institutioner – og endda i mere usandsynlige tilfælde gennem borgerinitiativet – og skal herefter forhandles på plads mellem Parlamentet, Kommissionen og medlemslandene, så måske er timingen for traktatreformer netop rigtigere nu end om et år. En reform vil stadig kræve stadig enstemmighed, hvorfor EU skal give Orbán og Fico store politiske indrømmelser, hvis de skal være til at arbejde med.

I årevis har mantraet hos de danske vælgere været, at ‘ingen skal bestemme over os’, og man kan være bekymret for danskernes reaktion, hvis der pludselig blev vedtaget sikkerheds- eller udenrigspolitiske afgørelser hen over hovedet på Danmark gennem kvalificeret flertal.

Det er samtidig korrekt, at medlemslandene jo selv har skrevet under på opfyldelse af Københavnskriterierne ved indlemmelsen, men tiderne har vist, at sanktionsmulighederne ved ikke at opfylde disse værdier og regler ikke har været fyldestgørende. Da man vedtog Københavnskriterierne kunne man ikke forestille sig, at demokratiet kunne bevæge sig bagud i enkelte medlemsstater. Historien var jo slut. Københavnskriterierne har ikke kunne stå imod de praktiske problemer, som de egentlig var tiltænkt ved deres vedtagelse i 1993. Det ligger i EU’s natur, at man netop søger de brede, konsensussøgende kompromiser, men spørgsmålet er om dette netop ikke har været et udtryk for de enkelte landes vetoret. Der vil være juridisk bagværk, hvor de enkelte medlemslande ikke kan lide lugten i bageriet, men hvor går der bagatelgrænsen? Og er det smart i et geopolitisk lys potentielt at skubbe medlemslande mod Putin?

Set i lyset af Brexit og fremgangen af højrenationale kræfter i Holland, Slovakiet og nu også Tyskland, så er det en farlig vej for EU, hvis man tvinger armen rundt på nationalstater og siger ‘implementér vores regler, hvis I vil være med i klubben’. En afskaffelse af vetoretten og det blokerende mindretal vil måske gå an på mere værdibaserede spørgsmål, men i praksis ser det sværere ud, når det kommer til spørgsmål om det indre marked, erhvervspolitik og miljø – og på disse områder vil de politiske diskussioner uundgåeligt have værdimæssige nuancer.

Vi befinder os i en ny, multipolær virkelighed. Den politiske situation i USA mildest talt er usikker, Mellemøsten er mere ustabil end længe, udviklingen i Ukraine er umulig at forudsige. Derudover oplever BRIKS-landene stor, relativ økonomisk fremgang bl.a. som følge af en demografisk yngre arbejdsstyrke sammenlignet med EU – og den forskel vil kun øges i de kommende år.

Derfor bør det åbenlyst, at EU er vores stærkeste værn i forsvaret for vestlige, demokratiske værdier. Det betyder både, at EU med stor sandsynlighed må have en plan B i forhold til NATO, men også at man kan blive nødt til at sluge nogle demokratiske kameler i forhold til afstemningsprocedurer med henblik på at være bedre rustet til mere effektivt at løse praktiske problemer. Det gælder både på udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik, hvor Orbáns obstruktioner netop udgør et stort, praktisk problem – men i lige så høj grad på miljø-, klima- og arbejdsmarkedsområdet.

Derfor ligner det mest realistiske bud en á la carte-løsning. Det er svært at forestille sig på forkant, hvordan et EU i flere tempi kunne se ud i praksis. Sikkert er det dog, at et EU á la carte ville betyde en større reformation af EU’s solidaritetsprincip, der netop indebærer medlemslandenes forpligtelse til at retsforfølge og sanktionere overtrædelser af EU-regler. Dermed kan et EU i flere tempi lige så vel blive endnu mere udemokratisk og uigennemsigtigt, hvilket vil være vand på den i forvejen EU-skeptiske højrefløjsmølle og deres kritik vedrørende det demokratiske underskud – og på den måde ender vi ved det oprindelige paradoksale, men dog principielle spørgsmål; kan reformer være udemokratiske, hvis formålet er at øge den demokratiske legitimitet?

Michael Winther er cand.ling.merc. i europæiske studier og adjunkt i kommunikation. Han har desuden tidligere boet i Prag og er optaget af forholdet mellem nord, syd, øst og vest.

Læs hele temaet “EU og den fælles stemme”

Finansieret med tilskud fra Europa-Nævnet. Ansvaret for indholdet er alene tilskudsmodtagers.