Den europæiske integration har altid været kilde til spørgsmål som: Hvor ender Europa? Hvor finder vi EU’s ydre grænser? Lektor Søren Riishøj fra Statskundskab ved Syddansk Universitet giver her sine bud på EU’s nutidige brydningsflader.

19.06.2012 | EU’S NABOSKABSPOLITIK | Emnet, hvor ender Europa, er bestemt ikke blevet mindre aktuelt. Spørgsmålet om EU’s fortsatte udvidelse spøger stadig, uanset den seneste udvidelse af EU med Rumænien og Bulgarien, som ikke har været problemfri, for at sige det mildt. I 2013 bliver Kroatien nyt medlem, og Serbien har opnået kandidatstatus.

Der er en voksende erkendelse af, at EU har nået grænsen for udvidelse, forstået som fuldt medlemskab. EU kan, siges det, ikke længere vokse i bredden uden at det går hårdt ud over integration i dybden. Og i forvejen er EU plaget af en eurokrise og gældskrise og samtidig hermed af voksende nationalisme og re-nationalisering i medlemslandene. Ikke alene Viktor Orbáns Ungarn volder EU store problemer. Forholdet mellem Polen og Litauen er det dårligste siden 1989, og forholdet mellem Rumænien og Ungarn er forværret en del, siden den ny regering trådte til i Rumænien.

Den bedst mulige “sølvgulerod”
Hvad kan EU tilbyde for at formilde de lande, der her og nu ikke har udsigt til medlemskab? Især Polen og andre EU-lande fra øst er optaget af den problematik. Af forståelige grunde ser de nye EU-lande fra øst nødig EU lukke grænserne mod øst og udelukke kommende medlemskaber. Kan medlemskab ikke komme på dagsordenen, må andre og gunstige ordninger indføres, for eksempel når det gælder økonomisk bistand og vedtagelse af dybe frihandelsaftaler og, ikke at forglemme, liberale visumbestemmelser. Sagt med andre ord, når der ikke kan tilbydes en ”guldgulerod”, medlemskab, må der tilbydes noget andet, nemlig den bedst mulige ”sølvgulerod”. Ønsket i Bruxelles er at udøve ”normativ pression” på landene mod øst og bevæge sig væk fra det autoritære system og afhængigheden af Rusland og Kina. Sker det ikke, rammes EU af ustabilitet og lav sikkerhed i sit nære udland.

Men hvor meget skal gives i støtte, og hvor meget skal vi bruge trusler? Her er meningerne yderst forskellige. Under alle omstændigheder har EU få sanktionsmuligheder. Polen har hele tiden været stærkt imod politisk boykot af Ukraine, også i forbindelse med afholdelsen af EM i fodbold i 2012. Og når det gælder politikken over for Rusland, har det altid været nærmest umuligt at nå til enighed.

Naboskabspolitikken rettet mod øst og syd
EU’s naboskabspolitik og partnerskabspolitik skal efter planen formilde de mange nabostater, der i overskuelig tid ikke kan opnå et medlemskab af EU. Fra start har naboskabspolitikken være rettet både mod øst, det vil sige ind i SNG-landene, og mod syd, det vil sige Nordafrika og Mellemøsten. Målet har været at skabe en ring af velstyrede og stabile lande omkring EU – men uden at tilbyde fuldt medlemskab. Fra start var der i EU-landekredsen delte meninger om, hvor mange penge, der skulle gå til syd og til øst. De sydeuropæiske lande har naturligt nok prioriteret Nordafrika og Mellemøsten højest, mens de nordeuropæiske og østlige lande i EU nødigt vil give køb, når det gælder øststøtten. Efter det arabiske forår og tilbageslagene for demokratiet i stort set alle landene mod øst, er det dog blevet sværere at argumentere for at yde mere i støtte gennem østpartnerskabet.

EU’s nabolande mod øst har i det hele taget haft forskellige relationer til EU. Rusland har haft deres helt særlige arrangementer. Hviderusland har deltaget i partnerskabsprogrammerne på lavt blus og er lige nu ramt af EU-sanktioner. Forholdet mellem Ukraine og EU er ligeledes skidt, ikke mindst på grund af fængslingen af en række oppositionspolitikere, mest kendt én blandt de førende under Orangerevolutionen i 2004, Julia Tymoshenko. Armenien og Aserbajdsjan har også store problemer med demokratiet, og begge lande prioriterer forholdet til EU ret lavt. Georgien vil gerne tilnærme sig Vesten, men har som andre bevæget sig i autoritær retning. Mest rost fra EU-side er det lille land Moldova, der i hvert fald har en EU-venlig regering. Her tages EU’s krav mere alvorligt, men europæiseringen sker på en særlig ”østuropæisk manér”, og derfor ikke på en særlig konsekvent måde.

Østpartnerskab: Forsøg på forbedringer
EU har over årene siden 2004 forsøgt at forbedre kvaliteten af naboskabspolitikken. Efter Georgien-krigen i 2008 blev på initiativ af Polen og Sverige lanceret en ny og anderledes østpartnerskabspolitik, der efter planen skal øge kvaliteten og effektiviteten. Flagskibsprojekter skulle gøre bistanden mere synlig, den samlede støtte hæves, og flere lande skulle tilbydes visum-frihed. På et topmøde i Budapest under det ungarske EU-formandskab i første halvår af 2011 skulle der vedtages nye og bedre principper og regler for samarbejdet, men mødet måtte udskydes til det polske formandskab på grund af begivenhederne i Nordafrika, og i Mellemøsten i forbindelse med det arabiske forår.

Topmødet i Warszawa om østpartnerskabspolitikken blev ikke et gennembrud. Hviderusland valgte i sidste øjeblik at udeblive fra mødet, og forholdet til Ukraine var blevet kraftigt forværret på grund af fængslingen af Julia Tymoshenko. Eurokrisen og begivenhederne i Nordafrika og Mellemøsten vejede tungere for stort set alle EU-lande. Dertil kom, at EU havde fået et alvorligt problem med Viktor Orbáns Ungarn. Der blev på topmødet i Warszawa ikke givet håndfaste løfter økonomisk, og liberalisering af visum-bestemmelserne, som ellers nabolandene havde lagt stor vægt på, blev gjort afhængig af readmission-aftaler for flygtninge, og indførelse af biometriske pas, samt bedre grænsekontrol i modtagerlandene, og ikke mindst det sidste, grænsekontrollen, har lange udsigter.

EU’s partnerskab i krise
Men noget er der dog sket. Både i 2011 og 2012 har EU-Kommissionen således præsenteret forslag til forbedringer. Eksempelvis skal der nu satses på fleksibilitet, og bistanden skal i højere grad gives efter ”more for more”-princippet. Det betyder, at modtagerlandene i højere grad skal gøre sig fortjent til støtte. Gør de sig fortjent, er der udsigt til mere frihandel og liberalisering af visumreglerne. Ifølge forslagene fra maj måned i år skal der desuden lægges vægt på at øge effektiviteten på det tekniske niveau og på sektorniveauet, ligesom støtten til demokratifremme og samarbejde på civilsamfundsniveau efter planen skal opgraderes. Men ændringer til trods, befinder EU’s partnerskabspolitik sig lige nu i det, der mest af alt ligner en krise – desværre.


Typer af ydre grænser:

  • Statsgrænser i klassisk forstand
  • Imperiale grænser, hvor EU ses som en imperial magt – med et center og en periferi
  • Netværksgrænser, det vil sige at grænserne nedbrydes takket være bevægelserne hen over grænserne, det være sig af mennesker, varer eller via de nye sociale medier
  • Institutionelle grænser, hvor der her kan stilles spørgsmål til, hvem der er inde og ude, når der skal tages beslutninger

Søren Riishøj er cand.mag. og lektor på Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet.

Forsidefoto: EU og nabolandene mod øst – © European Union, 2004-2011