Da Albanien og Nordmakedonien bankede på EU’s dør, blev der uro indenfor

Hvem fik sin vilje, da EU efter en periode med intern uenighed besluttede at åbne optagelsesforhandlingerne med Albanien og Nordmakedonien? Og er udvidelsespolitikken, som er blevet kaldt EU’s mest succesrige udenrigspolitik, i krise?

Analyse af Emilie Bugge Rønnstad

Beslutningen om at åbne optagelsesforhandlingerne med Albanien og Nordmakedonien i EU blev taget i enstemmighed af stats- og regeringscheferne i Det Europæiske Råd den 26. marts 2020. Beslutningen havde imidlertid været længe undervejs pga. uenigheder internt i EU. Hvad var der på spil for medlemslandene, siden de havde så svært ved at nå til enighed? Og hvem fik egentlig sin vilje i forhandlingerne?

Det er centrale spørgsmål at belyse – også for at tage pulsen på udvidelsespolitikken, som er blevet kaldt EU’s mest succesfulde udenrigspolitik. Er denne politik i krise?

Det hele begyndte, da Nordmakedonien (dengang Republikken Makedonien eller – i international sammenhæng – Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, FYROM) ansøgte om EU-medlemskab i marts 2004 og året efter fik status som kandidatland. Nabolandet Albanien fulgte efter i 2009, og i 2014 kunne de begge kalde sig officielle kandidatlande til at blive optaget i det europæiske fælleskab. Fem år senere, i juni 2019, skulle EU’s medlemslande blive enige om, hvorvidt optagelsesforhandlingerne skulle åbnes, men beslutningen blev i stedet udskudt til oktober 2019.

”En historisk fejltagelse”
I oktober 2019 påbegyndte man forhandlingerne som planlagt, men kort efter måtte Albanien og Nordmakedonien igen se deres optagelsesforhandlinger udskudt på ubestemt tid. Frankrig nedlagde nemlig veto som det eneste land, og da beslutningen skulle tages i enstemmighed, måtte Albanien og Nordmakedonien se tålmodigt til igen. Den daværende kommissionsformand Jean-Claude Juncker kaldte det franske veto for en ”historisk fejltagelse”.

Fem måneder senere, i marts 2020, var de to lande på det vestlige Balkan på dagsordenen igen, og der var pres på for at få et enstemmigt grønt lys. Det franske veto var her fraværende, hvilket muliggjorde en aftale om at åbne optagelsesforhandlingerne, og Albanien og Nordmakedonien var nu ét skridt tættere på EU-medlemskab. Hvad havde ændret sig undervejes fra oktober 2019 til marts 2020?

En reversibel optagelsesprocedure
Forud for forhandlingerne i oktober 2019 havde Nordmakedonien allerede afværget et andet veto, nemlig fra Grækenland. En årtier lang diplomatisk navnestrid blev afsluttet, da Republikken Makedonien officielt ændrede navn til Nordmakedonien d. 12. februar 2019. Navnestriden gik helt tilbage til 1991, hvor grækerne modsatte sig, at den tidligere jugoslaviske republik kaldte sig det samme som en græsk provins. Med navneskiftet ophævede Grækenland sit veto mod Nordmakedoniens optagelse i EU. Historien er imidlertid en anden med Frankrigs veto, da det var selve optagelsesproceduren, der var omdrejningspunktet for den franske tilbageholdenhed.

“Hvis vi ønsker et stærkt Europa, må det bevæge sig hurtigere fremad og være mere integreret. Dette er ikke kompatibelt med at åbne en udvidelsesproces lige nu,” sagde franske præsident Emmanuel Macron til det britiske magasin The Economist kort tid efter at have sat midlertidigt stop for optagelsen af de to Vestbalkanlande.

Det kunne tyde på, at der lå noget uforløst tilbage fra den store østudvidelse i 2004 for Frankrig, hvor det europæiske samarbejde blev udvidet med ti nye lande.  Eller en skepsis tilbage fra Bulgariens og Rumæniens optagelse i 2007, som måske heller ikke var helt klar til EU-medlemskab.

Men henholdsvis 15 og 10 år efter at Nordmakedonien og Albanien først bankede på EU’s dør, var der pres på franskmændene, der som det eneste land blokerede for forhandlingerne med veto. I stedet for stillede Macron krav til processen, hvorigennem lande optages i EU.

Optagelsesprocessen i EU skulle efter fransk ønske gøre det muligt at genåbne dele af forhandlingerne, de såkaldte ”kapitler”, hvis et kandidatland bevægede sig for langt væk fra europæiske værdier og standarder. På denne måde ville man undgå, at man optog lande i EU, som grundlæggende ikke var klar. Frankrigs betingelse for at ophæve vetoet var dermed en revideret optagelsesproces, der var reversibel og i højere grad politisk. EU skulle ikke blot ses som et handelsfælleskab men også som et værdifælleskab, som man skulle gøre sig fortjent til at blive en del af.

Suspendering er blevet mulig
Frankrigs position blev bakket op af Danmark og Holland, selvom de ikke selv nedlagde veto. I den modsatte lejr var eksempelvis Italien, som med premierminister Giuseppe Conte i spidsen var stor fortaler for at få åbnet optagelsesforhandlingerne så hurtigt som muligt. I midten lå Tyskland med kansler Angela Merkel ved roret, som understregede det grønne lys til de to lande som en geopolitisk nødvendighed. Hvis EU fortsat tøvede, kunne regionen nemlig i stedet falde i kløerne på eksempelvis Rusland, Kina eller Tyrkiet, som også havde interesser i regionen.

Kommissionen fik travlt, og den 5. februar 2020, under kommissionsformand Ursula von der Leyen, blev et nyt udspil til EU’s optagelsesprocedure fremlagt under navnet ”Et troværdigt EU-perspektiv for landene på Vestbalkan”. Muligheden for at suspendere forhandlingerne blev en realitet, og alle forhandlingerne skulle nu alle startes og afsluttes med EU’s grundlæggende værdier.

Dette resulterede i enstemmighed i Rådet for Almindelige Anliggender d. 25. marts 2020, hvorefter det blev endeligt godkendt af EU-landenes stats- og regeringschefer i Det Europæiske Råd dagen efter.

Hvem fik sin vilje?
Danmark bakkede det franske veto op med den begrundelse, at Albanien stadig var for langt fra europæiske standarder og værdier, hvorfor danskerne kun så, at optagelses-forhandlingerne blev åbnet med Nordmakedonien. Statsminister Mette Frederiksen udtalte, at ”i og med landene står så forskellige steder, så gør det det også svært at se en optagelse her og nu”.

Interessant var imidlertid, at Danmark ikke selv nedlagde veto, men blot gav udtryk for, at man støttede Frankrig, og Danmark endte også med at give grønt lys for både Albanien og Nordmakedonien i marts 2020. Det virker til, at Danmark gemte sig bag det franske veto, for da Kommissionens reviderede optagelsesprocedure imødekom Frankrigs præferencer, forsvandt Danmarks modstand mod Albanien åbenbart også. Danmark fik ikke sin vilje og blev i stedet et billede på magtfordelingen i EU.

Frankrig fik sit ønske opfyldt, hvad angik den reviderede optagelsesprocedure, men det var ikke blot optagelsesforhandlingerne med Albanien og Nordmakedonien, som Frankrig så skeptisk på. Franskmændene synes at efterlyse større institutionelle forandringer i EU, som kunne understøtte en styrket integration. Frankrigs veto kan dermed ses som et forsøg på at understrege et større problem.

Konferencen om Europas fremtid kunne danne rammen for en vidtrækkende institutionel dialog i EU. Konferencen skulle være blevet skudt i gang på Europadagen d. 9. maj 2020 men er udskudt til tidligst september pga. Covid-19-pandemien. Konferencen, som oprindeligt blev forslået af netop Macron, skal omfavne institutionelle spørgsmål og diskutere fremtidens Europa. En løsning kan blive et Europa i flere hastigheder, der kan gøre flere lande trykkere ved udvidelse. Omvendt kan en sådan model også risikere at give bagslag og blot øge forskellene mellem EU-landene og derfor blive hæmmende for den integration, der skulle imødekommes.

Så hvem fik egentlig sin vilje? Kommissionen fik det ud af den reviderede optagelsesprocedure, som de ville, nemlig enstemmighed i marts 2020 om at åbne optagelsesforhandlingerne. Italiens præferencer blev også mødt med det grønne lys, selvom det havde taget noget længere, end hvis det var op til italienerne. Tyskland fik i højere grad sin vilje, da den endelige aftale i marts 2020 blev med forbehold til Albanien, der skulle gennemføre en række juridiske og politiske reformer, inden optagelsesforhandlingerne kunne starte. Akkurat ligesom den tyske Bundestag havde foreslået, da den vedtog sin holdning til udvidelserne i september 2019.

Om Frankrig fik sin vilje, er mere kompliceret. Frankrig fik den reviderede optagelsesprocedure, som ønsket, men Frankrigs fremtidige vilje til udvidelse kommer til at afhænge af den institutionelle kamp, der skal kæmpes i EU. Konferencen om Europas fremtid kan blive arenaen for denne, så en sådan kamp ikke skal udspilles i spørgsmålet om to lande på det vestlige Balkans optagelse i EU – som i øvrigt stadig har lang vej til fuldbyrdet medlemskab i EU.

Emilie Bugge Rønnstad er B.Sc.pol og kandidatstuderende i statskundskab ved Københavns Universitet og projektmedarbejder i Tænketanken EUROPA

Billede i artiklens top: /Ritzau Scanpix/Reuters/Arben Celi/