Danmark har brug for en udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi

I et sikkerhedspolitisk landskab, der forbliver uforudsigeligt, må et lille land – med en åben økonomi og et stort internationalt engagement – tænke målrettet over, hvordan det spiller sine kort.

Kommentar af Jessica Larsen

Da regeringen kom til i sommeren 2019, blev dets grundlag til i et såkaldt forståelsespapir med ligesindede partier. Det nævnte lige præcis ingenting om udenrigspolitikken. Siden er vi ikke blevet meget klogere.

Danmark har teknisk set en udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi. Den udløber ved udgangen af 2020 – uden at regeringen gør tegn til at erstatte den med en ny. Desuden blev den forfattet af den forhenværende regering, hvorfor den naturligvis er ugyldig nu. Den kommer jeg tilbage til.

Som småstat har Danmark brug for at samarbejde med andre lande omkring sin udenrigs- og sikkerhedspolitik, dels for at opnå stordriftsfordele med vores sparsomme ressourcer, dels for at garantere vores sikkerhed. Men også for at positionere sig internationalt.

Den nuværende mangel på strategisk retning er derfor et problem. Lige nu står Danmark så vel som resten af den frie verden over for en række gamle uløste konflikter mens en knopskydning af nye udfordringer udvikler sig dag for dag. Vi nævner i flæng corona, oliepriskrise, klimaforandringer, Arktis, Trump, Brexit, Hormuz, Sahel. For ikke at tale om den uendelige historie i Mellemøsten, der har været bl.a. Danmarks hovedpine de seneste to årtier med militære interventioner i ikke mindst Irak og Afghanistan.

Men det finder tilsyneladende sted uden at regeringen – eller oppositionen og befolkningen – har et overblik over hvorfor regeringen bruger Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitiske instrumenter som den gør, og hvordan ressourcerne i den forbindelse bliver prioriteret.

Dansk aktivisme
Danmark har siden 00’erne ført en såkaldt aktivistisk udenrigspolitik med militære engagementer flere steder i både Mellemøsten og Nordafrika. Vi ser en videreførelse af denne politik i den nuværende regering, der gerne stiller danske ressourcer til rådighed, når det kommer til at bekæmpe tidens store udfordringer så som terrorisme, migration og klimaforandringer.

Mens der er mange succeshistorier at fortælle omkring Danmarks internationale arbejde, er der desværre også det modsatte. Det gælder for eksempel, at Danmark havde den højeste frekvens af døde soldater i Afghanistan. For nogen tid siden blev der også rejst grundlæggende tvivl om nytteeffekten af det internationale samfunds engagement i Afghanistan, herunder Danmarks.

Og det er ikke småpenge, der blive sendt efter det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Hvert år bruger Udenrigsministeriet ca. 16 milliarder kroner på udviklingssamarbejde, der dækker vigtige områder som god regeringsførelse, jobskabelse og naturressourcer. Desværre er ca. 20% af danske repræsentationer lukket siden 2000. Også diplomatiet har lidt under nedskæringer – skaden synes til at føle på, når man tænker på hvordan Danmarks primære samarbejdsfora som EU, FN, NATO og WTO oplever vanskeligheder med den interne sammenhængskraft medlemslandene imellem. Her kunne en oprustning af diplomatiet være godt. Eller i det mindste en strategi for, hvad Danmark vil sætte i stedet.

Penge bliver der også brugt på Forsvaret. Seneste forsvarsforlig gav dansk militær et såkaldt substantielt løft, og i 2020 er der bevilliget godt kr. 25 milliarder. Til sammenligning kostede det kr. 21,4 milliarder (i 1988-priser) at anlægge Storebæltsbroen. Det er svært at opgøre, hvad de danske skatteydere har betalt for indsatsen i Afghanistan og Irak, men det er et tocifret milliardbeløb.

Det er selvfølgelig ikke kun pengene, det kommer an på, når jeg efterlyser en tydelig strategi. Det er mindst lige så meget et spørgsmål om, at Danmark bør have en klar plan. Så vi ikke træffer beslutninger på øjebliksbilleder og dermed kommer til at slukke ildebrande, i stedet for at undgå at de opstår.

For selvom det er prisværdigt, at Danmark i år eksempelvis sender et flådebidrag til Hormuzstrædet, hvad gør vi så på den diplomatiske side for at arbejde på en bevarelse af atomaftalen med Iran, og hvordan forholder vi os til, at det Blå Danmark mener, at Hormuz-bidraget er langt mindre nødvendigt end et maritimt engagement i Guineabugten, hvor den danske søfart – til forskel fra i Hormuz – er i reel fare for voldelig pirateri hver eneste dag? Hvordan passer vores bidrag til den franske Barkhan-mission ind i Danmarks strategiske tænkning omkring terrorforebyggelse, når den franske mission har leveret tvivlsomme resultater over en årrække? Hvordan står vi i forhold til et internationalt samarbejde omkring epidemier?

Det er på mange måder uklart, hvad der driver beslutningerne ud over øjebliksbilleder, ildebrande og naturligvis ønsket om at markere Danmark i særlige sammenhænge og over for bestemte partnere af værdi for danske interesser og sikkerhed.

Men det er i sig selv ikke tilstrækkeligt, når det kommer til noget så vigtigt, komplekst og kostbart som udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Vi har simpelthen brug for en større debat om, hvad Danmark vil med sit internationale engagement.

Konsekvensen af at stå uden en strategi vil med stor risiko være ad hoc beslutninger, som i bedste fald går glip af værdifulde synergier imellem Danmarks politiske instrumenter, og i værste fald forårsager, at forskellige dele af statsapparatet arbejder imod hinanden. Det er selvsagt ikke hensigtsmæssigt givet de ressourcer, der trods alt bruges på internationale indsatser, særligt med tanke på at det ind imellem desværre også koster menneskeliv, når Danmark går i front.

Danmarks kortlivede strategi
Som sagt har Danmark en – nu ugyldig – udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi. Idéen opstod med Taksøe-rapporten i 2016, som tog temperaturen på Danmarks internationale engagement og interesser. Også spredte røster i Folketinget kaldte i samme periode på en strategi.

VLA-regeringen valgte derfor at udforme en toårig strategi, der skulle udstikke Danmarks overordnede retning på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område.

Den første Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Strategi kom i 2017, og den blev afløst i 2019 af en ny, som altså udløber nu i 2020.

Der var stort sammenfald imellem de to strategier, som begge dækkede et regelbaseret internationalt samarbejde, sikkerhed, et stærkt EU, migration, økonomisk diplomati og Arktis.

De to strategiers største bidrag var, at det var første gang i nyere tid, at relevante ministerier – primært Udenrigs- og Forsvarsministeriet, men med input fra en række ressortministerier med aktier i Danmarks internationale arbejde – satte sig sammen for at beskrive, hvad der er vigtigt for Danmark.

Imens strategierne kan kritiseres for vage formuleringer omkring visse af Danmarks store trusler og manglende nytænkning omkring målsætninger, var de dog et vigtigt skridt i retning af at kortlægge og prioritere en dansk vision for dets internationale engagement.

Intern og ekstern værdi
Men behøver Danmark overhovedet at have en udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi? Vi har jo fungeret uden indtil 2017, trods aktiv deltagelse i mange af verdens brændpunkter. Og vi er bare en småstat, der alligevel bidrager til FN, NATO og andre multilaterale fora, hvorigennem vi dels kan varetage internationale interesser og sikkerhed, dels besegle den liberale verdensorden, som vi abonnerer på.

En nylig rapport fra DIIS viser, at de to strategier på flere punkter spillede en værdifuld rolle i ministeriernes arbejde, selvom de på ingen måde var perfekte.

Særligt fungerede strategierne som et helt konkret – og af stor betydning: politisk sanktioneret – papir, som ministeriernes fuldmægtige kunne rette sig efter og formulere deres arbejde ud fra. Særligt i en tid med mange konflikter og få stabile partnere var det en hjælp til at sætte Danmarks retning i det praktiske arbejde.

Også ude i verden fik strategierne et liv. De blev læst med interesse af både andre småstater, som ledte efter inspiration, og større stater, der ønskede at se Danmarks arbejde over skulderen. Altså et dokument, der helt grundlæggende kan bruges til at kommunikere både internt og eksternt, hvad Danmarks linje er.

Men det er muligt at pege på en række andre formål, en strategi kan – og bør – spille i en sikkerhedspolitisk uforudsigelig tid.

Behovet for strategi
For det første kalder Danmarks udenrigspolitiske engagement i sig selv på, at relevante ministerier sætter sig sammen og koordinerer planlægningen af Danmarks bredere indsats, så vi sikrer at forskellige dele af vores arbejde ikke underminerer hinanden eller overser oplagte opgaver, som Danmark kan varetage – ikke på ad hoc basis, men ud fra vores strategiske interesser. Dem som altså ikke er formuleret. I dag sættes udenrigspolitikken ikke kun af Udenrigsministeriet, men omfatter også områder som klima, miljø, erhverv osv. Så udenrigspolitik er også indenrigspolitik. Det skal koordineres.

For det andet kendetegner det nutidens konflikter, at de er komplekse af natur. Asymmetrisk krigsførelse imod terrornetværk; forstyrrelse af biodiversiteten ét sted i verden, der omsættes til kriser et andet sted. Det kræver en holistisk indsats, der er sammensat af flere instrumenter fra den udenrigs- og sikkerhedspolitiske værktøjskasse. Det gør Danmark bl.a. igennem sine såkaldte samtænkte stabiliseringsindsatser i steder som Sahel, Afrikas Horn og Afghanistan. Men overlæggeren mangler til at forstå, hvorfor dér og med hvilket overordnede endemål. En strategi kan klargøre Danmarks samlede engagement og støtte det danske statsapparat i at koordinere hele spektret af indsatser mere langsigtet, så de trækker i samme retning.

For det tredje er det de senere år blevet klart for os alle, at Danmark faktisk er en arktisk stat. Det kan vi til dels takke Trump for. Som arktisk stat har vi plads omkring bordet med stormagter som USA og Rusland, lige som det sætter os i forbindelse med et ambitiøst Kina, den selverklærede ’nær-arktiske stat’, på en anden måde, end vi plejer. Ja, vi handler med Kina, men i Arktis er der tale om mere rå stormagtsambitioner.

Men hvordan kommer Rigsfællesskabets prioriteter i Arktis til at påvirke forholdet til disse arktiske og nær-arktiske aktører, når vi møder dem igennem vores øvrige engagement i fx Østersøen eller igennem international handel? Det gælder Kina så vel som USA. Er vi venner, eller er det et såkaldt kompliceret forhold? Det kræver, igen, nærmere strategisk overvejelse hvor vi ønsker at lægge trykket.

For det fjerde er vi i forhold til vores BNP, befolkning og ressourcer som sagt en lille stat, der har brug for partnere til at værne om vores økonomi og sikkerhed. Men hvor er de, og hvem vil vi vælge? EU er værdimæssigt vores naturlige partner for sikkerhed og vækst, men vi står overvejende uden for samarbejdet på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område på grund af vores forbehold til Maastrichttraktaten, og EU vakler alligevel i disse år under Brexit og interne politiske uenigheder. EUs kerne er handlingslammet i spændingsfeltet imellem et tøvende Tyskland og et ivrigt Frankrig, hvor sidstnævnte dog står uden bred opbakning. Corona gjorde ikke sagen bedre, hvor Danmark afviste det tysk-franske partnerskab, vi alle havde ventet på.

Ser vi mod USA, kan vores historiske sikkerhedsgarants engagement i NATO også virke usikkert, selvom det nu nok primært har buldret mest på det politisk-retoriske plan (altså Twitter), end det egentlig har været et problem i praksis (faktiske operationer). Men vi skal også overveje, hvor meget – og hvilket – krudt, vi vil bruge på at insistere på det transatlantiske samarbejde, så længe Trump-administrationen findes og går stik imod vores interesser ved at vende ryggen til det multilaterale system ved enhver given lejlighed – det system, som vi med møje og besvær har forsøgt at banke op siden anden verdenskrig.