FN har bragt Danmark ud i verden og verden tættere på Danmark. I 1956 fik Danmark den første FN-særorganisation til landet, da Verdenssundheds-organisationen (WHO) kom til København, og i 2013 valgte FN at flytte ind med 11 særorganisationer i FN-byen i den danske hovedstad. Store udfordringer med klima, fattigdom og migration kan ikke løses uden et handlekraftigt FN, og derfor er det vigtigt fortsat at prioritere FN i dansk udenrigspolitik.
Her følger et uddrag af Kristine Kjærsgaards bog “Danmark i FN”:
JORDENS HOVEDSTAD
Hvis København bliver verdens midte,
Vil mange blive glad ve’ det,
Og andre finde det aparte,
Fordi de trode, at den var det
Danmark som hovedsæde for Forenede Nationer (FN). Sådan løb rygtet i 1945-46, og det blev indfanget på humoristisk vis af digteren Piet Hein (1905-1996), der forklarede sit digt med en kort overskrift: ”Urbanocentrisk stemning, da det et øjeblik så ud til, at København ville blive UN’s hovedsæde.”
Rygtet og digtet var ikke grebet ud af den blå luft. I juli 1945 kunne Politikens læsere konstatere, at den norske journalist, redaktør og politiker Arvid G. Hansen (1894-1966) ikke var overrasket over, at København var bragt i spil. Danmark havde nemlig bedre kontakt med Europa og verden end både Norge og Sverige, og landet kunne være et effektivt bindeled mellem øst og vest.
Efter alt at dømme var København dog ikke officiel kandidat. Danmark deltog ganske vist i FN’s Forberedende Kommission, men her var medlemmerne uenige. Skulle hovedsædet ligge i USA eller i Europa? Og hvis det skulle ligge i USA, skulle det så være på den amerikanske øst- eller vestkyst? San Francisco, New York og Philadelphia var på tale, men samtidig overvejede den danske regering at bringe København i spil, hvis drøftelserne pegede på Europa. Den danske regering kunne godt acceptere en by på den amerikanske østkyst, men hvis der alligevel skulle ”opstaa Spørgsmål om et Sted i Europa og specielt et af de mindre, europæiske Lande”, fastholdt ”man fra dansk side sit Ønske om at bringe København i Forslag.” Københavns overborgmester forsynede Udenrigsministeriet med materiale, der kunne belyse ”Københavns Egnethed som Hovedsæde.”
Både den danske regering og Københavns overborgmester ville tilsyneladende gerne gøre Danmark og København synligt på verdenskortet og i FN. Men diskussionen og konkurrencen mellem de amerikanske byer stoppede, da industrimanden John D. Rockefeller (1839-1937) den 10. december 1946 tilbød et stort stykke jord på Manhattan til en værdi af 8,5 millioner dollars. FN’s hovedsæde kom til at ligge i New York.
Klar, parat, start
De indledende manøvrer til dannelsen af FN fandt sted allerede under Anden Verdenskrig. Den 14. august 1941 holdt den amerikanske præsident, Franklin D. Roosevelt (1882-1945), og den britiske premierminister, Winston Churchill (1874-1965), et hemmeligt møde på et slagskib i Atlanterhavet. Efter mødet udsendte de Atlanterhavserklæringen om den fred, der skulle skabes efter Anden Verdenskrig. I stedet for væbnet magt skulle der skabes et bredere og permanent system af sikkerhed for alle verdens nationer.
Betegnelsen De Forenede Nationer – De Forenede Stater var jo taget – blev brugt første gang, da 26 stater var samlet i Washington DC den 1. januar 1942 og underskrev De Forenede Nationers Erklæring. Erklæringen godkendte Atlanterhavserklæringen og tilsluttede sig kampen imod Aksemagterne: Tyskland, Italien og Japan. På den måde var De Forenede Nationer under Anden Verdenskrig en krigsalliance. Først efter Anden Verdenskrig blev det navnet på en international organisation.
Den 30. oktober 1943 mødtes repræsentanter for de fire stormagter – USA, Storbritannien, Sovjetunionen og Kina – i Moskva, og de blev enige om at oprette en international kollektiv sikkerhedsorganisation efter krigen. FN skulle have en generalforsamling, hvor alle medlemslande havde en stemme, og et sikkerhedsråd bestående af roterende medlemmer med en stemme hver og stormagterne som permanente medlemmer med vetoret. Det var erfaringen fra FN’s forgænger, Folkeforbundet, der gjorde sig gældende. I Folkeforbundet havde alle medlemsstater haft en stemme, men der var ikke vetoret. Nu holdt alle stormagter på, at stater med mest magt i verden skulle have vetoret i den nye organisation.
FN’s grundlæggende konference fandt sted i San Francisco fra den 25. april til 26. juni 1945. Der deltog delegationer fra de 46 stater, der havde undertegnet De Forenede Nationers erklæring eller på anden vis havde opnået status som allieret nation. I dag opfatter de fleste det nok som helt naturligt, at Danmark er medlem af FN. Og hvis danskere i 1945-46 – som Piet Hein antydede – opfattede Danmark som verdens midte, må de have glemt, at Danmark faktisk ikke var selvskrevet til medlemskab. Danmark kom først med, da FN’s konference i San Francisco havde været i gang i lidt over en måned.
På grund af den tyske besættelse havde landet ikke status som allieret nation og var ikke indbudt til konferencen i San Francisco. Det hjalp ikke, at Danmarks uafhængige ambassadør i Washington, Henrik Kauffmann (1888-1963), på opfordring fra Roosevelt og Churchill uden Udenrigsministeriets samtykke havde underskrevet FN-erklæringen i januar 1942. USA ønskede at opmuntre ”frie bevægelser”, der repræsenterede den folkelige vilje i besatte lande. Kauffmann forsøgte med sin underskrift at udnytte en kattelem, der opstod, da amerikanerne talte om de frie bevægelser. På den måde kunne Danmark fremstå som allieret nation. Også selv om bevægelserne ikke var anerkendt som officielle repræsentanter for besatte lande.
Danmark var ikke inviteret til konferencen i San Francisco. Men ikke nok med det. Sovjetunionen var stærk modstander af dansk deltagelse. Til at begynde med kæmpede stormagten mod øst for at skaffe danske kommunister indflydelse i Danmark, men gradvist blev Sovjetunionen mere imødekommende og opgav sin modstand imod dansk deltagelse. Danmark kunne derfor endelig tiltræde konferencen. Det skete den 5. juni – Grundlovsdag – 1945, og Danmark underskrev FN-pagten den 26. juni 1945 og blev et af 51 oprindelige medlemmer.
Det var en skelsættende begivenhed for Danmark.
Lille og del af stort selskab
International retsorden og kollektiv sikkerhed er ideelt for mindre lande, der kun har få midler til militær. I 1945 ønskede de fleste danske politiske partier da også FN-medlemskab. Det var dog snarere realpolitiske end FN-orienterede idealpolitiske overvejelser, der lå bag det danske ønske om FN-medlemskab. Danmark befandt sig i en usikker udenrigspolitisk situation, for landet var blevet befriet af dels Storbritannien, dels Sovjetunionen, der havde tropper på Bornholm frem til marts 1946. Samtidig krævede modstandsbevægelsen et opgør med den traditionelle, men efter 9. april 1940 upopulære neutralitetspolitik. Derfor var medlemskab af FN ideelt.
Danmark blev en del af det gode selskab og skulle ikke hurtigt vælge side i den begyndende øst-vest-konflikt. På den måde var FN helt central for Danmark i 1945. Siden har FN været stedet, hvor Danmark har mødt verden, og verden er blevet bekendt med Danmark. Det har givet Danmark både udfordringer og muligheder. Danmark skulle som medlem af FN pludselig tage stilling til konflikter på den anden side af Jorden, der ellers ville have været Danmark ganske uvedkommende. Samtidig gav FN-medlemskabet Danmark mulighed for at opdyrke og pleje et internationalt image, der kunne være til fordel udenrigspolitisk og i forhold til handel med andre lande. Danmarks medlemskab af FN i 1945 og politik i organisationen er derfor en helt central begivenhed og et vigtigt emne i Danmarks historie.
For eller imod
Mens det var konkrete realpolitiske overvejelser, der i 1945 lå bag det danske ønske om FN-medlemskab, har medlemskabet siden været et vigtigt grundlag for det internationale engagement. Men hvad var det egentlig for en organisation, Danmark i 1945 blev medlem af? Har Danmark blot været medlem af en ineffektiv snakkeklub, som ikke har formået at indfri sit formål om at ”frelse kommende generationer fra krigens svøbe”, som det hedder i indledningen i FN-pagten? Eller har FN rent faktisk formået at være en spiller i den internationale politik?
Vandene er delte. Det er tydeligt, at FN ikke konsekvent har forhindret krige i at bryde ud. Derimod er det rimeligt at hævde, at organisationen har bremset konflikter og været med til at skabe fred. Og når skytset rettes imod FN, er det værd at huske, at den amerikanske præsident, Harry S. Truman (1884-1972), i forbindelse med underskrivelsen af FN-pagten mindede om, at FN er, hvad medlemslandene kan blive enige om. FN har, om ikke andet, gjort så stor en indsats, at organisationen flere gange har fået Nobels Fredspris. Både personer og organisationer har modtaget prisen. På den måde er FN i hele sin levetid blevet set som vigtig for fred og stabilitet i verden.
Uanset om man lægger vægt på succeser eller fiaskoer, har FN betydet, at Danmark i stigende grad er kommet med i internationalt samarbejde. På godt og ondt. Danmark har profileret sig via FN – fx ved at være blandt verdens topdonorer af udviklingsbistand og ved at sende danske soldater til verdens brændpunkter. Samtidig har Danmark været nødt til at tage stilling til internationale spørgsmål og konflikter, der lå langt fra det danske nærområde, og som Danmark næppe ellers havde interesseret sig for – fx Koreakrigen (1950-1953).
FN har bragt Danmark ud i verden og verden tættere på Danmark.
Alligevel til København
København blev ikke verdens hovedstad i 1945. FN’s hovedsæde blev placeret i New York. Derimod fik Danmark den første FN-særorganisation til landet i 1956, da Verdenssundhedsorganisationen (WHO) kom til København. I løbet af sit FN-medlemskab har Danmark desuden gjort sig så positivt bemærket, at FN i 2013 valgte at bygge og flytte ind med 11 særorganisationer i FN-byen i København. Det var især udviklingsbistanden, der lå til grund for FN’s positive opfattelse af Danmark. I hvert fald sagde FN’s generalsekretær, Ban Ki-Moon (1944-), ved åbningen af FN-byen i juli 2013:
”Danmark bør være stolt af sit bidrag. Danmark er et af blot en håndfuld lande, der lever op til FN’s mål om officiel udviklingsbistand. Ja, Danmark har opfyldt, og mange gange endda overgået, det mål i de seneste 35 år.”
FN har særorganisationer rundt i verden. Så det er egentlig ikke specielt, at der er FN-organisationer i Danmark. FN-byen er dog interessant. Byen rummer de 11 FN-organisationer med 1.200 ansatte fra over 100 forskellige lande, og den er den sjettestørste FN-by. Den består af Campus 1 på Marmormolen, der huser særorganisationerne, og Campus 2 i containerhavnen i Københavns Nordhavn. Her er UNICEF’s nye højlager, der med en kapacitet på 37.000 paller er verdens største humanitære varehus og centrum for humanitær logistik.
Campus 1 er blandt Skandinaviens mest bæredygtige bygninger. Bygningen bidrager til Danmarks image som grønt foregangsland og er designet til at bruge mindst 55 % mindre energi end lignende kontorbygninger, og den har modtaget EU-kommissionens Green Building Award. Bygningen bidrager på den måde til FN’s ambition om at gøre alle FN-operationer mere energieffektive. FN-byen støtter også FN’s reformtiltag, herunder One UN-tilgangen, der går ud på, at FN skal være mere koordineret, effektiv og samarbejde på tværs i organisationen. Ved at samle alle 11 særorganisationer i samme bygning er det tanken, at FN kan spare udgifter til administration og vedligeholdelse og blive mere effektiv. Også på tværs af organisationer.
Organisationerne i FN-byen har alle ambitioner om at nå de 17 Verdensmål for bæredygtig udvikling inden 2030, og bygningen er med den tilgang symbol på Danmarks engagement i det internationale samfund.
Aktivisme?
Spørgsmålet om aktivisme i dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik er blevet heftigt diskuteret de seneste år – både blandt forskere og politikere. I den politiske debat har fortid og historie stået centralt. Historien spillede en vigtig rolle, da statsminister Anders Fogh Rasmussen (1953-) i 2003 ønskede, at Danmark skulle deltage i den amerikanskledede koalition mod Irak. Danmarks deltagelse i krigen skulle bidrage til et opgør med tidlige tiders tilpasningspolitik, som fx fandt sted under Anden Verdenskrigs samarbejdspolitik og med 1980’ernes fodnotepolitik. Fogh Rasmussen blev kritiseret for at misbruge historien. I mellemkrigstiden og under Den Kolde Krig havde Danmark nemlig ikke kun holdt lav profil og tilpasset sig, mente folk, der var uenige med Fogh Rasmussen. Tværtimod havde Danmark ført en aktiv udenrigspolitik i både Folkeforbundet og FN.
De to tolkninger står i skarp kontrast til hinanden. Ingen af dem er forkerte, men det er vigtigt at være bevidst om, hvilken forståelse af magt og sikkerhed der ligger til grund for tolkningen af historien. Så er det lettere at forstå, hvordan den bliver brugt.
Med en bred opfattelse af magt og sikkerhed kan man se FN-politikken under Den Kolde Krig som aktiv. I perioden fra 1945 til slutningen af 1950’erne eller begyndelsen af 1960’erne lå den danske FN-politik på militære operationer, koloniafvikling og nedrustning tæt på Danmarks allierede i NATO. Herefter begyndte Danmark, ofte i samarbejde med de andre nordiske lande, i højere grad at afvige fra NATO-flertallet. Fra slutningen af 1950’erne og begyndelsen af 1960’erne prioriterede Danmark en mere internationalistisk politik, der blev fastholdt frem til midten af 1990’erne – tænk blot på den aktive danske Sydafrika-politik i 1970’erne og 1980’erne og FN’s fredsbevarende operationer i første halvdel af 1990’erne.
Fra 1995 vendte Danmark ryggen til FN. Eller i hvert fald siden til. Det skete i takt med, at FN havde vanskeligt ved at skabe fred og sikkerhed på Balkan – ikke mindst på det militære område. I stedet prioriterede man NATO, og de danske bidrag til FN-operationer faldt betragteligt. Danmark var godt nok medlem af Sikkerhedsrådet i 2005-2006 med mærkesager om fredelige forhandlinger og international retsorden, men Danmarks faktiske politik i Sikkerhedsrådet var realpolitisk og lå tæt på USA.
Tager man den brede magt- og sikkerhedsopfattelse i betragtning, er den realpolitiske tilpasning til NATO frem til slutningen af 1950’erne og begyndelsen af 1960’erne ikke i modstrid med den langsigtede internationalistiske vision. Den var netop bundet op på, at kortsigtede sikkerhedshensyn var nødvendige. På den måde kan man sige, at FN-politikken også i 1950’erne var målrettet internationalisme. Der var dog en klar grænse for Danmarks aktive internationalisme. Danmark stemte ikke for resolutionsforslag, der ville gå imod NATO’s forsvarsstrategi. NATO var vigtig i dansk FN-politik, og Danmarks egen sikkerhed var baseret på NATO. I første halvdel af 1950’erne var danske politikere ikke helt sikre på alliancegarantien, og derfor var hensynet til NATO og USA ekstra vigtigt. I 1955 blev Vesttyskland medlem af NATO, hvis forsvarslinje rykkede mod øst, og Danmark blev omfattet af alliancens forsvarsplaner. Med alliancen på plads blev der plads til en mere internationalistisk politik i FN.
Kan man tolke Danmarks medlemskab af Sikkerhedsrådet i 2005-2006 på samme måde? Det korte svar er ja.
Politikkens kortsigtede realpolitiske hensyn var ikke i modstrid med en internationalistisk orden. Det længere svar er, at selv om der var internationalistiske satsninger, tyder dansk Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitik efter 2001 på, at regeringen med statsminister Fogh Rasmussen i spidsen var mere fokuseret på et sikkerhedspolitisk og værdipolitisk fællesskab med USA. Danmark havde på det militære område lagt distance til FN og deltaget i NATO-regi allerede i midten af 1990’erne, da FN viste sig handlingslammet i Rwanda og i konflikten på Balkan. Samtidig blev NATO og USA prioriteret som fundament for Danmarks sikkerhed og som platform for dansk loyalitet med alliancen og kernemedlemmet USA. FN gik fra at være forum for en alternativ, internationalistisk verdensorden til at være platform for Danmarks solidaritet med USA og i forbindelse med COP15-topmødet i 2009 for at lappe på Danmarks renommé i muslimske lande.
Fortsat prioritering
Danmark har dog holdt fast i sit engagement i FN, og statsminister Lars Løkke Rasmussen (1964-) udtalte i september 2017, at et handlekraftigt FN er afgørende. Ellers vil klimaforandringer, fattigdom og migration ikke kunne løses, mente statsministeren. Meget tyder derfor på, at Danmark vil fastholde sit FN-engagement.
Spørgsmålet er, om det kan betale sig? Er FN en tilstrækkelig handlekraftig international organisation? Løkke Rasmussens udtalelse kom i forbindelse med, at han skulle deltage i et møde om FN-reformer sammen med andre stats- og regeringschefer og nye FN’s generalsekretær, portugiseren António Guterres (1949-). Guterres blev valgt på at ville rydde op i FN-organisationen. Der er bred enighed om, at det er tiltrængt. Men mens nogle mener, at FN er dysfunktionel, kan man også se mere nuanceret på, om FN vil spille en rolle i fremtiden. Der vil komme magtforskydninger inden for FN. USA vil med al sandsynlighed fortsat være afgørende, mens europæiske lande måske vil spille en mindre rolle i takt med, at lande og vækstøkonomier som Kina, Indien og Brasilien i stigende grad insisterer på at ville være toneangivende.
Bureaukratiet i FN er tungt, ja. Sikkerhedsrådet er dog – trods uenighed mellem stormagterne – modsat Generalforsamlingen et relativt handlekraftigt organ. Især set i lyset af, at FN påtager sig svære opgaver. Det er nemlig lykkedes FN at bremse og afslutte konflikter. Nok er der stadig over en milliard fattige i verden, men en halv milliard mennesker er løftet ud af fattigdom siden 1990.
FN står fortsat centralt, når der skal forhandles i grænseoverskridende spørgsmål. Og den globale organisation kan hjælpe konfliktramte og svage stater med at opbygge samfundsinstitutioner. Da FN på verdenstopmødet i 2005 vedtog Responsibility to Protect (R2P), påtog verdenssamfundet sig et ansvar for at beskytte civilbefolkninger mod folkedrab, etnisk udrensning, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser. Nu er der et fundament, som FN kan stå på, når det internationale menneskerettighedsarbejde skal styrkes.
Også udvikling og bæredygtighed skal gå hånd i hånd i fremtiden. Det er vedtaget, at FN skal afhjælpe fattigdom og samtidig sikre, at stigningen i den globale middeltemperatur begrænses til to grader. Hensigtserklæringer ser godt ud på papir, men det bliver ikke let. Det kræver en mere effektiv organisation og samarbejde med internationale organisationer som Verdensbanken, Den Internationale Valutafond IMF og verdenshandelsorganisationen WTO.
Det synes FN at have indset. Derfor er der god grund til, at Danmark fortsat prioriterer FN i dansk udenrigspolitik.
Kristine Kjærsgaard er lektor i historie ved Syddansk Universitet og forsker i dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik i internationalt perspektiv. Hun er ekspert i FN.
I de næste otte år udgiver Aarhus Universitetsforlag hver måned en bog om skelsættende begivenheder og temaer i danmarkshistorien – i alt 100 bøger og 10.000 siders danmarkshistorie. Kristine Kjærsgaard har skrevet juli måneds bog: “Danmark i FN”, som ovenstående tekst er et uddrag af. Man kan læse meget mere om bøgerne og serien på 100danmarkshistorier.dk
Bøgerne er omdrejningspunkt for 100 danmarkshistorier, men projektet foldes ud på en lang række platforme. HistorieLab laver materiale til grundskolen, og danmarkshistorien.dk har artikler og film med forfatterne. Der er også udviklet et strategispil, appen Dyst!, med historiske spørgsmål – indtil videre er der svaret på ca. 13 millioner spørgsmål. Endelig kan du møde forfatterne bag bøgerne til foredrag over det ganske land, ligesom der er kronikker i dagbladene.
Foto i artiklens top: /Ritzau Scanpix/AP/Seth Wenig/
Magasinet Europa er hverken annonce- eller abonnementsbaseret. Hvis du er enig i vores fravalg af distraherende reklamer og restriktive betalingsbarrierer og gerne vil have flere dybdegående artikler og temaer om dagens Europa, vil vi sætte stor pris på din støtte.
Støt os med et engangsbeløb: 
Støt os fast: 