Rusland selv bidrager ikke meget til en forståelse af, hvorfor man i sin tid valgte at søge om optagelse i Europarådet, og heller ikke til en forståelse af hvilke interesser, man i dag søger at fremme. Men aktivitetsniveauet er højt, og det er værd at søge en forklaring på.

Analyse af Claus von Barnekow

Politikeres, forskeres og journalisters generelle medieomtale af Rusland, af landets udenrigspolitiske ageren og af dets internationale interesser ses temmelig konsekvent at udelade, at Rusland også er en aktiv og – men ikke udelukkende – destruktiv spiller i international politik, således som den udfolder sig i f.eks. Europarådet og OSCE.

Dermed får offentligheden et utilstrækkeligt billede af Rusland, landets forståelse af omverdenen, interessevaretagelse og eksisterende gensidige påvirkningsmuligheder. Hvorledes Rusland agerer i internationale organisationer, f.eks. Europarådet, der er baseret på vedtægter med et værdigrundlag, der i sagens natur kan forventes reflekteret og genkendt i nationale holdninger, er det værd at analysere. Rusland selv bidrager ikke meget til en forståelse af, hvorfor man i sin tid valgte at søge om optagelse; ej heller til en forståelse af hvilke interesser, man i dag søger at fremme.

Denne artikel er mine betragtninger ud fra min analyse “Rusland og Ruslands arbejde og deltagelse i internationale organisationer, eksemplificeret ved Europarådet”, som præsenteredes ved Dansk Russisk Forenings 31. Ruslandskonference “Danmark, Rusland og mulighederne for samarbejde i Europa” på Christiansborg den 15. november 2019.

Om Rusland relativt er overhalet af den internationale økonomiske udvikling og i øvrigt hægtet af vognen i sin mangel på politisk, økonomisk og social udvikling – men ikke militær – som i tiden op til Første Verdenskrig, er et ikke uvæsentligt spørgsmål. Den nuværende temmelig statiske russiske stats- og samfundsmodel øver ikke nogen større tiltrækning, endsige har potentiale eller ideologi til en ekspansion således som Sovjet-Ruslands kommunisme.

Præsident Putin
Løftes blikket fra et europæisk perspektiv til et globalt, bør det erindres, at under sikkerhedskonferencen i München i 2007 – tre år efter den store NATO-udvidelse – fandt Præsident Putin med adresse til USA det i den russiske statsledelses interesse at advare mod en unipolær verden. Han afsluttede med at minde om, at med sin 1000-årige historie havde Rusland ikke behov for oplysning om, hvordan man agerer i internationale anliggender. Præsident Putins tilkendegivelse var et udtryk for, at verdens geografisk største land med et BNP som et mellemstort europæisk land, og med et atomarsenal en global stormagt værdig, ikke fik den fortjente opmærksomhed og dermed placering i den primære magtstruktur.

Ruslands medlemskab af Europarådet synes at stå i modsætning til præsident Putins til Financial Times fremsatte vurdering om at ”liberalisme er forældet” den 29. juni 2019. Nok står Europarådet næppe øverst i præsident Putins kalender, men statsledelsens interessevaretagelse har flere spor at betjene og bevæge sig ad.

Udmeldelse af organisationen står ikke på dagsordenen, men man kan true med det alt efter omstændighederne. På dagsordenen står derimod i modsætning til så mange andre stater i Europarådet – som blot er tilskuere – at gøre sin indflydelse gældende.

Hvad drejer det sig om?
Jeg vil straks slå fast, at Rusland – som europæisk stat – lige så naturligt som andre europæiske stater har sin plads og interesser at varetage i Europarådet, såfremt betingelserne for medlemskab er opfyldt. Rusland blev optaget i Europarådet i 1996, i medlemsstaternes overvejende forventning om at landet jf. medlemskabets forudsætninger ville udvikle sig i overensstemmelse med de værdier, medlemskabet indebærer, og under overholdelse af de med medlemskabet påtagne forpligtelser.

Hvilke værdier er det så, at Rusland og medlemsstaterne i Europarådet har tilsluttet sig? De er formuleret som en reaktion på udviklingen før og op til og med Anden Verdenskrigs rædsler: ”Europarådets mål er at opnå en større enhed mellem dets medlemmer med det formål at beskytte og realisere idealer og principper, der er deres fælles arv, lette deres økonomiske og sociale fremskridt. … og i opretholdelse og yderligere realisering af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.”

Europarådet optager det russiske udenrigsministerium og relevante fagministerier så meget, at russiske repræsentanter i Europarådet, det være sig tilrejsende eller den 19-20 personer store diplomatiske delegation i Strasbourg, som hovedregel er velindsatte i deres sager, søger politisk indflydelse, søger at påvirke, opsøger sekretariatet for at gøre deres synspunkter og røde linjer gældende med henblik på at få ændret i tekstudkast og procedurer. Det sker i forventning om – eller med forlangende om – at der lyttes særligt til Rusland. (De russiske og tyrkiske delegationer er de største i Europarådet, Danmark har én udsendt medarbejder: ambassadøren).

Problemområder er der nok af: Ruslands topplacering vedrørende manglende efterlevelse af domstolens afgørelser (bøder betales dog som hovedregel), kritik af russisk lovgivning rettet mod såkaldte ”fremmede agenter”, kritik af at Rusland er den eneste medlemsstat, der ikke har tilsluttet sig konventionen mod menneskehandel, af at Rusland først for nylig påbegyndte offentliggørelse af (bekymrende) besøgsrapporter i Rusland fra Kommissionen mod Tortur, kritik af behandlingen af LGBTI-personer og af udviklingen i ytrings-, forsamlings- og religionsfrihed.

Interessevaretagelse
Rusland varetager således sine interesser i Europarådet, og de er nationale uanset al floromvunden lyrik. Varetagelsen foregår i Europarådets besluttende organ, Ministerkomiteen, underlagte rapportørgrupper, styrekomiteer m.v. samt i den rådgivende Parlamentariske Forsamling, hvor Rusland er genindtrådt efter i fem år at have været frataget sin stemmeret i konsekvens af den folkeretsstridige indlemmelse af den ukrainske halvø Krim.

Men samarbejde med Rusland i Europarådets strukturer er bedre end isolation. Samarbejde på et erkendt grundlag er bedre end konfrontation.

Den russiske statsledelses vurdering er formentlig, at en mere konsekvent opfyldelse af forpligtelserne ville kunne svække karakteren af den nuværende statsledelses autoritære magtudøvelse og dermed de forestillede eller virkelige forudsætninger for den stabilitet, enhver russisk ledelse må efterstræbe.

Hidtil har fordelene ved at være medlem af en organisation, der medfører prædikatet ”demokrati”, opvejet ulemperne ved den indre indblanding, der er foreskrevet ved en forpligtende efterlevelse af Menneskerettighedskonventionen. En efterlevelse, som Rusland gerne ville kunne afvise efter omstændighederne, men som man traktatmedholdeligt ikke kan uden konsekvenser, uanset russisk lovgivning herom.

Medlemskab giver legitimitet, uanset at en selvforstået, russisk kulturel exceptionalisme kan blive trykket. Og så længe legitimiteten i medfør af Ruslands medlemskab af Europarådet er ønsket – og der blandt de øvrige medlemsstater ikke er ønske eller vilje til at afprøve, hvorvidt Rusland samlet set overholder sine forpligtelser, vil Europarådets største og folkerigeste medlemsstat i praksis kunne vælge og vrage hvor, hvordan og hvorledes man de facto vil opfylde de påtagne forpligtelser.

Medlemsstaternes muligheder
Medlemsstaternes delegationer i Ministerkomiteen, rapportørgrupper, styrekomiteer mm. har selvsagt mulighed for at påvirke Rusland og bidrage angående opfyldelsen af forpligtelser, og kan konstruktivt kritisere og fremsætte røde linjer, der hindrer at Europarådets troværdighed undergraves. Men i hvor høj grad sker det? Det kompetente sekretariat og dets afbalancerede vurderinger skal i dialogen med Rusland (og en håndfuld andre medlemsstater) have langt større opbakning fra medlemsstaterne for at skabe resultater.

Russiske repræsentanter peger ofte på, at Europarådet er en konsensusorganisation. Det er den ikke ifølge vedtægternes afstemningsregler, men kan man skabe en illusion om et veto, vil det ofte tjene Ruslands defensive interesser, der må forstås at være en opretholdelse af status quo, hvor ikke andet lader sig gøre – om end i muligt omfang afværge organisationens arbejde henimod en ”yderligere realisering af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder” – med mindre Rusland skulle have en klar national interesse på et særskilt område, hvor man gerne ser at arbejdet nyder fremme.

Sergej Lavrovs udlægning
Udenrigsminister Sergej Lavrovs tale ved Europarådets årlige ministermøde i maj 2018 i Helsinki kan fremhæves som et konkret eksempel på den russiske statsledelses selv- og omverdensforståelse. Talen indeholdt adskillige referencer til den nære fortid med politisk konstruerede årsags-sammenhænge. Lavrov gjorde gældende, at ”dividing lines” spiller en stor og stadig større rolle, iscenesat af visse stater. I konsekvens heraf mister Europarådet, ”som er bygget på en konsensuskultur sin indflydelse.” Medens den russiske hovedprioritet er at genskabe denne konsensuskultur.

Minister Lavrov dvælede ved, hvad han anser for den ulovlige fratagelse af den russiske PACE-delegations stemmeret i Forsamlingen. Han hævdede, at det mellemstatslige samarbejde på lige fod ikke mere anses at have nogen værdi. Han påpegede, at Europa må forstå at europæisk sikkerhed i enhver forstand er umulig uden Rusland, som ikke ønsker at forlade Europarådet:

”Vi viger ikke bort fra en eneste af vore forpligtelser, ej heller de finansielle. Vi værdsætter det positive bidrag, Europarådet har givet og fortsat vil give til udviklingen af Ruslands nationale lovgivning, til reform af retssystemet og af fængselsvæsnet, og til løsning af andre humanitære emner.”

Endvidere så han et behov for europæisk enighed på en række nye problemområder som ”narkotikahandel, ukontrolleret migration, moderne slaveri og risikoen for ondsindet anvendelse af kunstlig intelligens”. Og han tilføjede, at ”i flere lande fortsætter angreb på mediernes frihed samt mindretals sproglige, religiøse og undervisningsrettigheder.

Årsagen til de omtalte “dividing lines” er selvforskyldt; de er russisk forårsagede. Uanset nuancer så var det efter Den anden Tjetjenienkrigs brutalitet først den russiske invasion af Georgien i 2008, dernæst annekteringen af Krim i 2014, og endelig medhjælpen til den uafgjorte borgerkrig i Østukraine, der fremkaldte brudfladerne i organisationen. Brudfladerne forstørredes, da et flertal i Forsamlingen tog til genmæle og besluttede sig for at fratage den russiske delegation dens stemmeret. Ministerkomiteen forholdt sig i ro. Men da Rusland nægtede at betale sit budgetbidrag, måtte Ministerkomiteen handle. Resultatet blev, at Rusland betalte og med modstand fra et mindretal blev genoptaget i Den Parlamentariske Forsamling i juni 2019.

Lavrovs bemærkning om det mellemstatslige samarbejde hænger sammen med, at Rusland vil have et de facto veto og derfor fremdeles hævder, at organisationen skal vende tilbage til en konsensuskultur, der ikke er belæg for juridisk, men i sin tid nok var politisk. Det var imidlertid før udvidelsen med Rusland og de øvrige central- og østeuropæiske stater i 90erne. De nye medlemsstaters retssystemer og kulturelle referencer var temmelig anderledes end flertallet af de daværende medlemsstaters. Men konsensus søges logisk nok altid – også i dag – opnået.

Det diplomatiske samarbejde
Der stemmes sjældent i Ministerkomiteen. Flere af de områder, Lavrov omtaler, er der allerede samarbejde om. Ukontrolleret migration er ikke et samarbejdsområde for Europarådet, da mange lande ingen problemer har med indvandring; vedr. slaveri kunne Rusland til en begyndelse beslutte sig for at undertegne konventionen om menneskehandel. Om mediefrihed kunne Lavrov måske ud over med rette at skue ud over nogle andre lande især se indad mod sit eget land. Kunstig intelligens i menneskeretlig sammenhæng har været på Europarådets dagsorden siden 2017. Narkotikahandel er genstand for et mangeårigt samarbejde mellem 40 af Europarådets medlemsstater, siden 1999 med deltagelse af Rusland.

Var der nogen på Ministermødet, som fremsatte bemærkninger til udenrigsminister Lavrov? Nej – det ville bryde sædvanen. Der fremføres på forhånd forberedte indlæg og lyttes til kollegaerne, når ikke mobiltelefonerne tager over. Bliver en tale med et substantielt indhold som Ruslands udenrigsministers drøftet på et senere møde i Ministerkomiteen? Nej, den er glemt, når mødet er færdigt. Videre til næste punkt på ministrenes dagsorden.

Men den russiske anvendelse af Europarådet til at varetage sine egne interesser er legitim og forståelig, så længe det sker i god tro. Rusland har den komparative fordel, at man – i modsætning til flertallet af medlemsstater – afsætter de fornødne ressourcer hertil. Og møder man ikke modstand, så fylder man tomrummet ud.

Konklusion
Konklusionen er, at Rusland er aktiv i Europarådet, at Ruslands statsledelse jf. udenrigsminister Lavrov angiveligt ikke viger tilbage fra nogen af sine forpligtelser, og at man værdsætter Europarådets bidrag til at udvikle det russiske retsvæsen mm. Disse tilkendegivelser bør der i Ministerkomiteen bygges på i en konstruktiv dialog med Rusland, hvis aktuelle politiske kapital i organisationen er overskuelig. Og så gør man klogt i at være godt rustet og selvkritisk, når der skal bides skeer med vore velforberedte russiske venner, hvis virkelighedsopfattelse, vurderinger og faktagengivelser bør imødegås og gendrives på passende vis, når det behøves. Medlemsstaterne deler jo de fælles værdier, som Europarådets vedtægter er udtryk for. Ikke sandt?

Claus von Barnekow er seniorrådgiver ved Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder og tidligere ambassadør i Europarådet.

Ovenstående artikel er tidligere bragt i Den Danske Helsinki-Komités blad Menneskeret og vrang, 20. Årgang · Nr. 1 Februar 2020.

Billede i artiklens top: /Ritzau Scanpix/Reuters/Lehtikuva/

Magasinet Europa er hverken annonce- eller abonnementsbaseret. Hvis du er enig i vores fravalg af distraherende reklamer og restriktive betalingsbarrierer og gerne vil have flere dybdegående artikler og temaer om dagens Europa, vil vi sætte stor pris på din støtte.