EU-topmødet i Vilnius 28.-29. november er denne gang omgærdet af ekstra stor opmærksomhed. Ukraine og partnerskabet med østlandene er på dagsordenen. Men hvor langt kan og skal EU gå for at vinde Ukraine fra Rusland?
20.11.2013 | UKRAINE | Det drejer sig ”kun” om et topmøde om EU’s partnerskabspolitik mod øst, hvilket normalt ikke har journalisternes helt store opmærksomhed, når EU i næste uge mødes med seks tidligere sovjetrepublikker i Litauens hovedstad. Den nyvundne interesse skyldes imidlertid spørgsmålet om Ukraine og demokratiets tilstand i dette strategisk vigtige land, og i den forbindelse ikke mindst den fængslede tidligere ministerpræsident Julia Tymoshenko’s videre skæbne.
Geopolitisk er spørgsmålet, om Ukraine skal bevæge sig tættere mod EU gennem en associeringsaftale og en ”dyb frihandelsaftale”, eller, alternativt, bevæge sig tæt på Rusland gennem at slutte sig til toldunionen mellem Rusland, Hviderusland, Kasakhstan og efter alt at dømme Armenien.
Økonomisk er valget bestemt ikke let for myndighederne i Kiev. Omkring halvdelen af udenrigshandelen foregår med Rusland, omkring 30 procent med EU. Så en regulær handelskrig med Rusland er ikke det, landet har brug for.
At gøre den dybe frihandelsaftale med EU til en fordel for Ukraine forudsætter under alle omstændigheder store økonomiske forandringer i retning af en mere konkurrencedygtig type markedsøkonomi, hvilket igen forudsætter et opgør med den nuværende ”røveragtige” markedsøkonomi.
Uden forandring vil den dybe frihandelsaftale med EU medføre tab af arbejdspladser. For med aftalen med EU skal Ukraine gennemføre en stor del af EU’s omfattende regelsæt (”aquis’en”).
EU ser mod øst
Men hvad står EU’s partnerskabspolitik for? For at besvare det spørgsmål må vi gå tilbage til udvidelserne mod øst i 2004 og 2007.
De betød at otte, senere ti lande fra øst blev medlemmer af EU. Optagelsen betød, at EU’s ydre grænse rykkede mod øst; at Ukraine, Hviderusland, Moldova og – via Kaliningrad – også Rusland blev EU’s nye nabolande. De havde ikke udsigt til fuldt medlemskab af EU, men i særdeleshed Litauen og Polen krævede, at EU skulle satse på at udbygge forbindelserne og mindske Ruslands indflydelse. Det gav stødet til naboskabspolitikken (ENP).
Mere demokrati og menneskelige kontakter, bedre visumregler, udvidet samhandel, mindre korruption og mere ”rule of law” skulle efter hensigten nærme nabolandene til EU. Både politisk og økonomisk, og derved skabe sikkerhed og stabilitet i EU’s ”nære udland”. For at opnå målene blev der udformet særlige naboskabsprogrammer til at understøtte politiske, administrative og økonomiske reformer.
Naboskabspolitikken blev imidlertid ikke den store succes. De ressourcer, der var afsat, rakte ikke særlig langt. Og den kendsgerning, at der ikke var udsigt til egentligt medlemskab af EU, formindskede interessen. De sydeuropæiske EU-lande havde heller ikke den store interesse i at satse på landene mod øst. Her var – og er – interessen i højere grad rettet mod Nordafrika og Mellemøsten.
Finanskrisen i 2008 gjorde heller ikke situationen lettere. Nu blev opmærksomheden rettet indadtil, for at få løst EU-landenes egne problemer, ikke naboskabslandenes.
Fra naboskabspolitik til partnerskabspolitik
Krigen mellem Rusland og Georgien i 2008 skabte imidlertid nye spændinger mellem EU og Rusland, og især Sverige og Polen var optaget af at få bragt forholdet til naboskabslandene bedre på sporet. Den hidtidige naboskabspolitik havde nemlig vist sig at være utilstrækkelig, og Ruslands mere aktivistiske politik i SNG-området måtte imødegås mere konsekvent.
Derfor blev partnerskabspolitikken søsat. Målet var det samme som i det gamle nabostatsprogram: at skabe mere demokrati og ”rule of law”, flere menneskelige kontakter, nye visumbestemmelser og få igangsat økonomisk forandringer. Men denne gang blev midlerne justeret.
Den nye partnerskabspolitik blev godkendt på EU-topmødet i Prag i maj 2009. Der blev afsat 1.5 mia. euro for perioden 2010-13 samt ydet et engangsbeløb ved oprettelsen på 350 mio. euro.
Ukraine, Hviderusland, Moldova, Adserbajdan, Armenien og Georgien er omdrejningspunktet for partnerskabspolitikken. EU’s relationer til Rusland forvaltes derimod på en særlig måde, bl.a. gennem faste halvårlige topmøder mellem EU og Rusland.
Opgraderingen af naboskabspolitikken skulle efter planen ske ved at tilbyde landene dybe frihandelsaftaler og associeringsaftaler, mere mobilitet og flere menneskelige kontakter, liberale visumbestemmelser, tættere energisamarbejde, oprettelse af fire forskellige platforme for samarbejdet samt en bedre balance mellem multilaterale og bilaterale strategier. Partnerskaberne gennemføres både multilateralt og bilateralt, dvs. gennem stat-til-stat aftaler.
Fakta: EU’s vigtigste partnerskabsinstitutioner:
Konferencer for regionale og lokale myndigheder (CORLEAP)
Euronest (parlamentarisk forsamling)
Sopot Business Forum
Civilsamfundsforum
Men også partnerskabspolitikken har været udsat for kritik. Ressourcerne er stadig for få, og modtagerlandene ser mest EU som en modvægt til Rusland, og ikke som et instrument til at modernisere og europæisere.
Også demokratiet har haft alvorlige tilbageslag i flere af nabolandene. EU har som følge af kritikken justeret programmerne således, at de nabolande, der viser størst fremskridt, også skal have størst støtte (”more for more” princippet), hvilket indebærer en mere landekoncentreret tilgang.
Europæiske udfordringer
Når EU’s statsledere mødes i Vilnius står de over for meget svære valg. Moldova skal nok få en frihandels- og associeringsaftale, Armenien har valgt toldunionen med Rusland, og Aserbajdsjan har på det sidste gennemført højst udemokratiske valg. Situationen i Georgien er noget problematisk efter præsidentvalget. Ikke pga. gennemførelsen af valget, men pga. truslen om selektiv retshåndhævelse.
Sværest for EU bliver dog uden tvivl Ukraine. For hvor langt skal geopolitik og ”big business” bestemme? Og alternativt: Hvor meget skal der tages hensyn til demokratiets tilstand og retsforholdene? Er det nok, at myndighederne i Kiev går med til at sende Julia Tymoshenko til lægebehandling i Tyskland, og samtidig hermed forlanger hende sendt tilbage i fængslet?
Falder aftalen med Ukraine ikke på plads, er der tale om et alvorligt tilbageslag for naboskabs- og partnerskabspolitikken. I skrivende stund tyder intet dog på, at aftalen falder på plads på topmødet i Vilnius. Der er ikke bevægelse hos præsident Viktor Janukovitj, når det gælder Tymoshenko-sagen.
I modsætning til for få uger siden anses det af EU ikke som altafgørende for en partnerskabsaftale, at Ukraine underskriver i denne omgang, men skal EU overhovedet give køb på demokrati og menneskerettigheder for at pleje geopolitik?
Søren Riishøj er lektor i Statskundskab ved Syddansk Universitet
Billede i artiklens top: Flickr Creative Commons / Marco Fieber/Ostblog.org