Forvirringen er ofte stor, når det kommer til lighederne og forskellene mellem Europarådet og Den Europæiske Union (EU). Magasinet Europa stiller og svarer på fem relevante spørgsmål.  

Baggrund af Dyveke Vestergaard Johansen

03.12.2017 | TEMA: DANMARK, EUROPARÅDET OG MENNESKERETTIGHEDERNE | Europarådet har hovedsæde i Strasbourg og den Europæiske Union (EU) i Bruxelles. Men navnene på de to organisationer og deres arbejdsområder forveksles ofte. Begge er drivkræfter for efterkrigstidens europæiske integration, de har et fælles værdigrundlag, det samme flag og den samme sang. Men Europarådet har 47 og EU har 28 medlemslande og arbejdsområderne og formen er væsensforskellige.

Hvad er forskellene mellem Europarådet og Den Europæiske Union i få ord?
Europarådet er et mellemstatslig organisation med 47 medlemslande, hvis primære arbejdsområder er menneskerettigheder, demokrati og retsstaten. Indsatser inden for områderne fremmes gennem internationale konventioner, der er bindende juridiske aftaler, medlemsstaterne skal overholde, når de har underskrevet og vedtaget dem.

Den Europæiske Union har derimod kun 28 medlemslande. EU er også i sit udgangspunkt mellemstatsligt, men er inden for flere politikområder også et overstatsligt samarbejde, hvor landene delvist har delegeret deres suverænitet til det europæiske niveau. Det vil sige EU kan, til forskel fra Europarådet, vedtage lovgivning, der er direkte gældende i medlemslandene. EU’s virkeområder omfatter hele paletten af nationale politikområder for eksempel økonomisk-, landbrugs-, udenrigs- og forsvarspolitik.

Den institutionelle opbygning – hvor hører for eksempel Ministerkomitéen, Det Europæiske Råd og Den Parlamentariske Forsamling hjemme?
Europarådets beslutningstagende instans er Ministerkomiteen, der ved betydningsfulde møder består af medlemslandenes udenrigsministre og til hverdag af landenes permanente ambassadører i Strasbourg. Der tages beslutninger om Europarådets politikker, aktiviteter og budgettet. Komitéen moniterer også, at dommene fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol føres ud i livet af medlemslandene.

Den Europæiske Union har to beslutningstagende instanser, faktisk tre fordi Europaparlamentet også har et afgørende ord at skulle have sagt på flere områder. Det Europæiske Råd består af medlemslandenes stats- og regeringschefer samt af formanden for EU-kommissionen. Der fastsættes prioriteterne for Unionen. Ministerrådet har forskellige sammensætninger, alt efter aktivitetsområde, og består af landenes fagministre på det givne område. For eksempel mødes landenes økonomi- og finansministre i Økofinrådet. Fagministrene samles for at vedtage lovgivning og koordinere nationale politikker. Europaparlamentet deler lovgivnings- og budgetmagten med Ministerrådet. EU-parlamentarikerne er valgt direkte af de europæiske statsborgere.

Europarådet har også en Parlamentarisk Forsamling, der består af valgte politikere fra de nationale parlamenter og som er et forum til diskussion af paneuropæiske sociale og politiske spørgsmål. For eksempel var udgangspunktet for Den Europæiske Menneskerettighedskonvention der.

Et fællestræk for de to organisationer er en eller flere kommissærer, dog ikke med samme roller. I Europarådet er Menneskerettighedskommissæren en uafhængig institution, der har til opgave at fremme opmærksomheden og respekt omkring menneskerettighederne i de 47 medlemsstater. Den Europæiske Union har derimod 28 kommissærer – en fra hver medlemsstat – der alle sammen sidder i EU-kommissionen, som er EU’s “regering” og initiativtager til lovgivning inden for unionens forskellige aktivitetsområder.

Både Europarådet og EU har også en domstol. Til Europarådet hører Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der varetager, at de 47 medlemslande overholder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Både borgere og stater kan klage til domstolen.
Til EU hører EU-domstolen, som sikrer at EU’s love overholdes. Den Europæiske Union har også et Charter om grundlæggende rettigheder, der handler om menneske- og grundlæggende rettigheder.

Hvad arbejder Europarådet med og hvad arbejder EU med?
Principperne om retsstatens gyldighed, demokrati og menneskets universelle og ukrænkelige rettigheder er de ideologiske byggesten i begge samarbejdskonstellationer. Og begge har også visioner om et samhandlende, samarbejdende og fredeligt Europa gennem politisk og økonomisk samarbejde og integration. Men fokus for Europarådets arbejde er i højere grad end for EU på individets rettigheder. EU bevæger sig mere på samfundsniveau og arbejder for medlemsstaternes integration og europæisering.

Selvom forskellene mellem de to nok tydeligere fremgår i de forskellige roller Europarådet og EU har, så er Europarådets arbejdsområde smallere end EU’s. Menneskerettigheder, demokrati og retsstaten er de overordnede temaer, som Europarådets konventioner tager udgangspunkt i. Ud over Menneskerettighedskonventionen er Europarådet også forfatter til eksempelvis Det Europæiske Sociale Charter, Konventionen om it-kriminalitet og Konventionen om forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet (Istanbul-konventionen). EU omfatter hele paletten af politikområder på det nationale niveau for eksempel økonomisk-, landbrugs-, udenrigs- og forsvarspolitik. Der er overlap i forhold til, hvad de to organisationer arbejder med, men arbejdsmetoderne er forskellige og Europarådet når ud til flere lande.

Hvordan er Europarådet og EU’s arbejdsform forskellig?
Europarådet kan groft beskrives som en ”soft law” organisation og EU som en ”hard law” organisation, når det kommer til arbejdsform. Europarådet er et konventionsbaseret system, som medlemmerne skal overholde, når de har underskrevet og vedtaget dem. Der er monitoreringsenheder og eksperter bliver sendt ud i medlemslandene for at tjekke tingenes tilstand. Arbejdsmetoden er mellemstatslig og derfor er et af hovedværktøjerne ”naming and shaming”, der er et blødt værktøj inden for internationalt samarbejde. For eksempel gør man Rusland (naming) opmærksom på menneskerettighedsproblemerne for homoseksuelle og at det bør ændres til det bedre (shaming).

EU’s arbejdsmetode gør også brug af bløde værktøjer, for eksempel når medlemslandenes politikker koordineres og traktaterne er som konventioner, der skal vedtages af medlemmerne. Men EU går også videre og laver lovgivning, der er direkte gældende i de 28 medlemslande. Det vil sige laver hård lovgivning.

Er den Europæiske Union også medlem af Europarådet?
Alle 28 EU-lande er medlem af Europarådet. EU er også repræsenteret i Europarådet og er en betydningsfuld finansiel bidragsyder til organisationens arbejde, fordi det er en del af den fælles udenrigspolitik at være til stede på den multilaterale scene. Det vil sige i andre internationale organisationer. Og der er Europarådet en vigtig spiller. Begge organisationer arbejder med og samarbejder om menneskerettigheder. EU er også repræsenteret ved Europarådet for at sikre, at der ikke sker duplikering af Europarådets arbejde i EU. Derudover tager EU initiativ til koordination af de 28 medlemslandes holdninger i Europarådet.

Ifølge EU’s Lissabontraktat, der trådte i kraft i 2009, skal EU tiltræde Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (Europarådets vigtigste konvention), så også EU’s institutioner, agenturer og så videre kan stilles til ansvar, hvis de ikke respekterer EU-borgernes menneskerettigheder. Dette er en juridisk forpligtelse og et politisk mål for EU, som stadig er undervejs. Udkastet til EU’s tiltrædelsesaftale til Menneskerettighedskonventionen, er ifølge EU-domstolens afgørelse i 2014, ikke forenelig med EU-lovgivningen og derfor er spørgsmålet ikke endeligt afgjort endnu.

Europarådet var endvidere en af de første internationale organisationer, der efter Berlinmurens fald, åbnede op for de centrale- og østeuropæiske lande. Europarådet hjalp landene med at gennemføre politiske, lovgivende, juridiske- og forfatningsmæssige reformer. Disse har også haft stor betydning for at muliggøre landenes optagelse i EU.

Europarådet giver desuden EU bedre adgang til partnerlande og måske senere medlemslande, der er medlem af Europarådet og ikke EU. Et eksempel er GRECO (Gruppen af stater mod korruption), hvor Europarådet laver landerapporter og feltbesøg med fokus på at bekæmpe korruption i medlemslandene. Europarådets repræsentanter har bedre adgang til for eksempel at tale med politikere og embedsmænd, fordi landet modtager en organisation, de er en del af. Når landet får besøg af EU repræsentanter, modtager de blot en ekstern samarbejdspartner.

Dyveke Vestergaard Johansen er cand.scient.pol. fra Københavns Universitet med speciale i Frankrig og Europa. Hun har tidligere arbejdet for Danmarks udenrigstjeneste i Frankrig og er nu Paris-baseret freelancejournalist.

Billede i artiklens top: /ritzau/AP/Jean-Francois Badias.

Læs hele vores tema om “Danmark, Europarådet og menneskerettighederne” her.