Har EU en fremtid?

Det er åbenbart, at EU i de seneste år har befundet sig i en krise på grund af gældsætningsproblemerne i eurozonen. Det store spørgsmål er i den forbindelse, hvilken virkning EU’s krise har for EU’s fremtid.

26.04.2012 | EU | Hvis man skal kunne sige noget fornuftigt om, hvordan fremtiden tegner sig for EU, må der imidlertid herske klarhed over, hvad man forstår ved EU. I den forbindelse er den nuværende krise-situation en glimrende afdækning af, hvilke byggesten EU faktisk består af.

I modsætning til situationen de seneste 20 år, hvor EU’s værste kriser har drejet sig om traktatændringer (især Maastricht-traktaten og forfatningstraktaten), vedrører krisen denne gang et allerede eksisterende politisk samarbejdsområde. Krisen denne gang handler således ikke om, hvorvidt man skal tage et nyt integrationsskridt. Den drejer sig om, hvorvidt en allerede vedtagen politik overhovedet skal fortsætte.

Der har været mange kriser tidligere angående EU’s samarbejdsområder. Landbrugspolitikken var i alvorlig krise fra midten af 1970′erne til omkring 1990 på grund af vedvarende overskudsproduktion og for høje budgetomkostninger (nogen vil hævde, at krisen for EU’s landbrugspolitik endnu ikke er overstået).

Fællesmarkedet var i krise under den accelererende protektionisme i 1970′erne. Budgetpolitikken var i krise frem til aftalen i 1983 i Fontainebleu, da Margaret Thatcher fik sine “money back”. Så det er ikke kriser, som EU mangler.

I Bruxelles høres af og til et bon mot, som lyder, at “EU går fra krise til krise – fremad”. De kriser, der her tænkes på, er imidlertid af den overskuelige og ikke potentielt livstruende slags. De har drejet sig om, at en bestemt politik har fungeret uhensigtsmæssigt. De kunne alle ordnes med en teknisk løsning inden for de givne rammer for samarbejdet uanset, om en sådan løsning var en ny budgetmodel, en mælkekvoteordning, eliminering af eksportstøtten, et nyt program for markedsintegrationen og så videre.

Krisens kaliber
Den nuværende krise i ØMU-samarbejdet er en krise af en anden kaliber. Den vil efter al sandsynlighed gå ind i historiebøgerne, som en krise for EU-samarbejdet på linje med krisen i 1965-66, da Frankrig boykottede møderne i Ministerrådet og førte den såkaldte “tomme stols politik”. Det karakteristiske for den slags kriser er, at deres løsning kræver ændringer af EU’s politiske system.

Både kriserne i 1965-66 og 2010-12 var kriser af den mellemstore slags. I begge tilfælde fik det selv de besindige iagttagere til at spørge, om EU mon overlevede. I 1965-66 var løsningen, at EU på trods af et overnationalt traktatgrundlag vedtog – i hvert fald for en periode – at praktisere en mellemstatslig beslutningsprocedure, hvor hver enkelt stat i samarbejdet i princippet fik vetoret, hvis vitale nationale interesser vurderedes at være på spil (det såkaldte Luxembourg-forlig). Det daværende EF fik således flere lighedstræk med egentlige internationale organisationer, end traktatfædrene havde påregnet.

I 2010-12 har løsningen hidtil været, at der er sket en kraftig styrkelse af den finanspolitiske koordination blandt euro-landene (og i en vis udstrækning også EU-lande udenfor euro-samarbejdet). Det er blandt andet sket i form af det såkaldte europæiske semester (som betyder, at finanslove før vedtagelsen i de nationale parlamenter på forhånd skal godkendes af Kommissionen), det er sket via Konkurrenceevne-pagten, som indebærer, at offentlige lønninger, landenes produktivitetsudvikling, pensionsforhold og lignende makroøkonomiske parametre inkluderes i EU-samarbejdet under proceduren for åben koordination (den åbne koordinationsmetode er baseret på indikatorer, benchmarking og så videre med det mål, at presse dårligt performende lande til at tage initiativer til at forbedre situationen).

Desuden er der skabt præcedens for, at Kommissionen i realiteten kan overtage den finanspolitiske styring af lande, som er kommet i meget alvorligt uføre på grund af for store underskud på de offentlige budgetter, som for eksempel Grækenland er. Sidst – men ikke mindst – har 26 af EU’s 27 medlemsstater indgået den såkaldte finanspagt, som angiver snævre mål for, hvor store offentlige underskud der må være på de enkelte landes offentlige budgetter. For euro-zonens lande vil det tilmed udløse sanktioner, hvis disse mål ikke efterleves.

Er disse initiativer tilstrækkelige til at sikre, at EU ikke bryder sammen? Det kræver først en analyse af EU som politisk fænomen. Før man kan tage stilling til EU’s muligheder for at overleve mellemstore kriser, skal der tages stilling til, hvad EU egentlig er for en størrelse. Med hensyn til denne stillingtagen findes der to grundlæggende forskellige skoler inden for statskundskaben.

Skrøbelighedsskolen
Den ene skole kan man kalde skrøbelighedsskolen. Den har ofte rod i disciplinen international politik og især i den såkaldte realistiske eller neo-realistiske teori. Den amerikanske EU-forsker Andrew Moravcsik er en repræsentant for denne skole. Ifølge skrøbelighedsskolen vurderes det, at EU er et skrøbeligt samarbejde, som man sagtens kan forestille sig bryde sammen under vægten af en mellemstor krise. EU anses for at være et internationalt samarbejde, der ganske vist er af en særlig veludviklet art, men som stadig først og fremmest er i enkeltstaternes vold. Hvis de enkelte stater i EU pludselig på grund af en krise ikke længere anser et medlemskab for at være i deres interesse, kan det sagtens få EU til at bryde sammen.

Skrøbelighedsskolen var i mange år dominerende og er det til dels stadig. Den har også bredt sig udover politologernes rækker, når de samme spørgsmål om væsentlige del af EU-samarbejdets umiddelbare overlevelse diskuteres. Jeg blev i foråret 2010 under den første græske ØMU-krise ringet op af en person fra valutaafdelingen i en stor dansk bank, som spurgte, om Grækenland da ville blive tvunget til at gå ud af ØMU’en og dermed måske rive ØMU-konstruktionen med i faldet. Den overvejende stemning i afdelingen var, at den skrøbelige ØMU ville falde. Jeg mente omvendt, at der var så mange institutionelle, politiske og økonomiske interesser bundet op på ØMU’ens overlevelse, at der skulle betydeligt mere til, hvis ØMU’en skulle bryde sammen.

Robusthedsskolen
Det fører os over til den anden skole, som man kan kalde robusthedsskolen. Den mest kendte repræsentant for denne skole er den britiske EU-forsker Simon Hix. Denne skole har udgangspunkt i disciplinen komparativ politik. Heri anses EU for at være et politisk system, som med fordel kan sammenlignes med andre politiske systemer med føderale karakteristika som USA og Canada. Det gælder især efter, at integrationsprocessen i EU accelereredes fra midten af 1980′erne.

En sammenligning mellem EU og USA viser for eksempel en række tydelige fællestræk. På alle samarbejdsområder under den overnationale beslutningsmåde (før Lissabontraktaten kaldet søjle 1-samarbejdsområderne) kan EU karakteriseres som en føderation med en nogenlunde klassisk tredeling af magten.

For det første har man en lovgivende magt i form af et to-kammersystem (Europa-Parlamentet som førstekammeret – “Repræsentanternes Hus” og Ministerrådet som andetkammeret – “Senatet”). For det andet har man en udøvende magt i form af en kombination af Det Europæiske Råd ledet af EU’s præsident Herman Van Rompuy – langt fra helt svarende til USA’s præsident i dag, men mere som det amerikanske præsidentskab var i begyndelsen – som tager sig af det overordnede med hensyn til den udøvende magt) og Kommissionen (med kommissærerne svarende til de amerikanske ministre), som tager sig af den dag-til-dag udøvende magt. For det tredje har man EU-Domstolen som er EU’s dømmende magt, hvis aktivisme ligner den amerikanske højesterets.

Når EU’s politiske system fremstilles på denne måde, ses det også, hvor solidt dets institutionelle underlag er. EU’s institutioner er konstrueret med en robusthed til at kunne modstå kriser af i hvert fald den mellemstore slags, som den EU gennemlever i dag. EU’s politiske system er dels ganske robust i sig selv. Der skal ganske meget pres til, før EU’s institutioner i givet fald bryder sammen. Dels har det skabt en egen magtbase, en egen dagsordenssættende rolle og egne tætte relationer til organisationer og aktører i omverdenen, som gør det yderligere svært at vælte EU’s politiske system af pinden. Dette er også et tegn på EU’s halvføderale politiske modenhed.

Bryder EU så aldrig sammen? Jo, på et tidspunkt er også EU slidt op og kommer på historiens mødding som andre politiske systemer. Men der skal kriser af en kraftigere slags, end dem EU nu gennemlever, hvis man ellers støtter sig til robusthedsskolen, hvad jeg gør.

Fremtidsudsigter
Derfor er det bedste bud på EU’s fremtid på kort og mellemlangt sigt, at dette nye europæiske politiske system med semi-føderale træk overlever og endda får voksende politisk kompetence. Det vil som altid aldrig foregå ad en lige linje. Der vil komme undtagelser. Flerhastigheds-Europa vil blive udbygget på en sådan måde, at visse medlemsstater vil stå uden for dele af samarbejdet i kortere og ofte også længere tid. Det vil blot ikke ændre på, at de politiske centripetal-kræfter vil trække i retning af mere magtkoncentration i Bruxelles.

Den netop vedtagne finanspagt er ikke så usædvanlig i den sammenhæng, som det ofte fremstilles. Schengen-samarbejdet blev også oprindeligt vedtaget som et mellemstatsligt samarbejde, fordi en række medlemsstater i EU ikke ville være med. Først senere kom det med i EU’s traktatgrundlag med på en sådan måde, at landene kunne undtages herfra, hvis de ønskede det.

Det bliver fremtiden for EU de næste 10-20 år efter alt at dømme følgende: En fleksibel føderalisering af Europa med indbyggede kriser, som løses på en måde, som ikke altid foregår efter en snor.

LÆS OGSÅ Et stænk af juristeri?

Peter Nedergaard er professor i statskundskab, Københavns Universitet.
Foto: eu2012.dk – Lior Zilberstein.  José Manuel Barroso og Helle Thorning-Schmidt ved arrangementet “The future of the EU – moving forward together?”