København 2002 – EU’s udvidelse

Det danske EU-formandskab i efteråret 2002 gav Danmark – og statsminister Anders Fogh Rasmussen personligt – mulighed for at lede forhandlingerne om en udvidelse af EU fra 15 til 25 medlemslande, herunder optagelsen af otte tidligere østbloklande. Processen var lang og kompliceret – fra vedtagelsen af Københavnskriterierne i 1993 til løsningen af de sidste problemer på EU-topmødet i København i december 2002. For Danmark var udvidelsen politisk hjerteblod. Den var symbolet på Europas heling efter Den Kolde Krig, men blev også set som en mulighed for at forstærke EU-samarbejdet. En videreudvikling af EU i bredden – med nye og anderledes medlemslande – kunne bidrage til at komplementere den fortsatte udvidelse i dybden. Vi bringer et uddrag af Carsten Staurs bog “Skilleveje – Dansk udenrigspolitik i 250 år”, der netop er udkommet på Gads Forlag.

Uddrag af bog af Carsten Staur

Vedtagelsen af Maastrichttraktaten i 1992 blev indledningen til en periode med betydelig fremdrift og nytænkning i det europæiske projekt. Den Kolde Krigs afslutning tegnede helt nye perspektiver for Europas udvikling, og samtidig blev valget af demokraten Bill Clinton som amerikansk præsident en markering af reformønsker også på den anden side af Atlanten. USA’s globale dominans var større end nogensinde siden 1945. Det sovjetiske imperium var væk, og Rusland var ligesom Kina optaget af sine egne problemer. Verden – og Europa – så mere åben og reformparat ud end længe. Det var langt overvejende positivt set med danske øjne, men som det senere vil fremgå, var det samtidig også en udfordring for de hårdt tilkæmpede danske EU-forbehold.

For Danmark blev det et af de vigtigste udenrigspolitiske mål gennem sidste del af 1990’erne at sikre, at de nye emokratier i Øst- og Centraleuropa, og især de tre baltiske lande, Estland, Letland og Litauen, kunne opnå medlemskab af EF/EU. Disse bestræbelser låi direkte forlængelse af det omfattende danske Baltikum-engagement, som udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen (V) havde stået i spidsen for i begyndelsen af 1990’erne. Ingen forestillede sig på det tidspunkt, at EU-udvidelsen ville gå så hurtigt, som tilfældet blev. Perspektiverne for de nye central- og østeuropæiske demokratier – i form af fremtidigt medlemskab af EF/EU – tegnede sig tidligt og blev en politisk samlende faktor i den europæiske udvikling. De første år efter Murens fald stod udvidelsesdagsordenen imidlertid i skyggen af andre højt prioriterede europæiske dagsordener som den videre udvikling af det indre marked, forberedelsen af indførelsen af euroen og håndteringen af borgerkrigene i det tidligere Jugoslavien.

Det politiske grundlag for EU’s østudvidelse blev formuleret i 1993 i form af de såkaldte Københavnskriterier, der blev vedtaget på EU-topmødet i København i juni 1993. Efter Maastrichttraktaten og Edinburghafgørelsen var næste skridt i den europæiske proces at åbne for udvidelse af medlemskredsen med Sverige, Finland og Østrig. Det skete under det danske EU-formandskab i første halvår 1993. I den forbindelse var der enighed blandt EU-landene om, at
de nye demokratier i Central- og Østeuropa også burde kunne blive medlemmer af EU, når de var parate til det. EU-Kommissionen fremlagde forslag til kriterier for denne videre proces, og fra dansk side engagerede man sig både i Bruxelles og København stærkt i at få et sæt kriterier vedtaget på topmødet i København. Lige så knap ordlyden af disse kriterier var, lige så omfattende var de opstillede politiske og økonomiske krav:

“Medlemskab kræver, at ansøgerlandet har opnået institutionel stabilitet, som garanterer demokrati, retsstatsforhold [rule of law], menneskerettigheder samt respekt for og beskyttelse af mindretal; det kræver endvidere en fungerende markedsøkonomi samt evne til at klare konkurrencepresset og markedskræfterne i Unionen. Medlemskab forudsætter, at ansøgeren er i stand til at påtage sig forpligtelserne ved et medlemskab, herunder er i stand til at tilslutte sig målet om en politisk, økonomisk og monetær union.”

For Danmark var det især vigtigt at sikre, at også de tre baltiske lande fik mulighed for at søge medlemskab. Det blev forberedt ved, at de i København blev tilbudt “Europa-aftaler” som det første – nødvendige – skridt mod egentlige optagelsesforhandlinger. Københavnskriterierne indebar, at de kommende EU-medlemslande både skulle være demokratisk styrede og have politisk fokus på beskyttelsen af det enkelte menneskes rettigheder, at landene skulle
have en økonomisk struktur, der markedsmæssigt kunne fungere sammen med andre medlemslande – og at de skulle kunne leve op til alle EU’s regler og de mange forpligtelser, som medlemskabet indebar, det såkaldte acquis communautaire, der er betegnelsen for det samlede kompleks af EU-lovgivning. Dermed var det udelukket, at nye medlemslande kunne få varige undtagelser eller forbehold. EU-medlemskab var hele pakken. Det blev samtidig aftalt, at det var EU-Kommissionens opgave løbende at vurdere ansøgerlandenes fremskridt med hensyn til de opstillede kriterier, så medlemslandene havde et faktuelt grundlag at forholde sig til.

Med Københavnskriterierne på plads fulgte anmodningerne om EU-medlemskab snart efter. De første ansøgninger kom fra Ungarn og Polen i 1994, og de øvrige lande kom hurtigt til. De positive forventninger i de efterhånden tolv ansøgerlande – ti central- og østeuropæiske lande, der frem til 1989 havde været under sovjetisk dominans (Estland, Letland, Litauen, Tjekkiet, Slovakiet, Polen, Ungarn, Slovenien, Bulgarien og Rumænien), samt Cypern og Malta – blev kun bekræftet af, at Sverige, Finland og Østrig den 1. januar 1995 blev optaget som nye medlemmer af EU og dermed bragte medlemstallet op på femten lande i alt. Norge valgte endnu en gang at stå uden for efter en fornyet folkeafstemning i 1994.

En tilsvarende udvidelsesproces var genstand for drøftelse i NATO, hvor også Tyrkiet sad med ved bordet som fuldgyldigt medlem af forsvarsalliancen. Der var til stadighed et samspil – til tider konkurrence – mellem de to udvidelsesprocesser, som i et vist omfang også gjorde USA til aktør i EU-sammenhæng. Selv om den konkrete amerikanske indflydelse på EU-forhandlingsforløbet var begrænset, er der næppe tvivl om, at den amerikansk ledede
NATO-udvidelsesproces satte EU-udvidelsen under pres og understøttede de kræfter i EU, der ønskede at sætte fart i udvidelsen. NATO skulle jo nødig sætte EU på vej op ad bjerget.

Det første spørgsmål var, hvilke lande EU skulle forhandle med og i hvilken rækkefølge? Skulle man forhandle med ansøgerlandene i bundter af egnede og måske egnede lande? Det var der ikke enighed om blandt de femten medlemslande. Tyskland fokuserede meget på nabolandene Polen, Tjekkiet og Ungarn som de lande, der stod i første række. På EU-topmødet i Madrid i 1995 lykkedes det imidlertid for blandt andre den danske statsminister Poul Nyrup Rasmussen (S) at sikre, at alle ansøgerlande i første omgang blev stillet lige. For Danmark var det som nævnt afgørende at få de baltiske lande med i EU, og her hjalp det også at få Sverige og Finland med omkring forhandlingsbordet.

De store EU-lande var mildt sagt ikke særlig optagede af de tre baltiske lande. På EU-topmødet i december 1997 foreslog Danmark og Sverige i fællesskab en såkaldt startlinjemodel, hvor alle tolv ansøgerlande i princippet blev stillet på linje, og hvor det var forløbene af de konkrete optagelsesforhandlinger, der i hvert enkelt tilfælde skulle afgøre, hvornår medlemskab var muligt. Det lykkedes ikke.

Beslutningen blev i stedet kun at åbne forhandlinger med seks lande (Polen, Tjekkiet, Ungarn, Slovenien, Estland og Cypern). Det Europæiske Råd besluttede imidlertid samtidig, at de seks øvrige kandidatlande kunne deltage i den første del af udvidelsesprocessen, hvor Kommissionen gennemgik den nationale lovgivning i landene. Alle tolv ansøgerlande blev samtidig inviteret til regelmæssige møder med EU-landenes fagministre, således at både ministre og embedsmænd kunne vænne sig til samarbejdet og forstå dets karakter.

Det betød, at forskellen mellem de seks lande i den første gruppe og de fire realistiske kandidater i den anden gruppe (Litauen, Letland, Slovakiet og Malta) ikke var stor, da de europæiske statsog regeringschefer på EU-topmødet i Helsinki i 1999 skulle lægge den endelige procedure fast. Dermed endte det reelt og ad omveje næsten med den startlinjemodel, som Danmark og Sverige havde ønsket – og med en helt fri spilleplade også for alle de tre baltiske lande. Samtidig fik Tyrkiet status af kandidatland, men uden at der blev indledt forhandlinger om medlemskab: Landet opfyldte ikke de politiske Københavnskriterier.

Forløbet af Helsinki-topmødet i december 1999 understregede, at udvidelsen efter nogle års tilløb nu stod helt øverst på EU-dagsordenen. Det blev også gjort klart, at det var ambitionen at forsøge at afslutte optagelsesforhandlingerne med de første nye medlemslande allerede på topmødet i København i december 2002. Der blev således sat turbo på processen. Konkret fandt optagelsesforhandlingerne sted i form af “tiltrædelseskonferencer” med hvert enkelt
ansøgerland for sig, hvilket i sagens natur også bidrog til at skabe en vis konkurrence mellem de enkelte  ansøgerlande. Alle femten medlemslande og EU-Kommissionen tog del i forhandlingerne, der af praktiske grunde var opdelt i 31 kapitler (fri bevægelighed, landbrug, miljø, konkurrencepolitik etc.).

Disse forhandlingskapitler blev lukket et for et, når der var fundet løsninger på de konkrete udeståender. Da EU-acquis’et i alt omfattede omkring 26.000 retsakter, var fokus i høj grad på ansøgerlandenes behov for overgangsordninger, der fastsatte tidspunktet for, hvornår EU’s retsregler realistisk kunne træde i kraft i det enkelte ansøgerland. Det var en meget omfattende og teknisk kompliceret proces, der blev styret af EU-Kommissionen, som både gennem et overordnet forhandlingsprogram og løbende fremskridtsrapporter pressede stærkt på for at få  udvidelsen gennemført så hurtigt som muligt. Det stod dog ret hurtigt klart, at hverken Rumænien eller Bulgarien ville kunne gøre sig forhåbninger om medlemskab inden for en kortere årrække. Dermed var ansøgerfeltet i første omgang reduceret til ti lande.

Det var imidlertid ikke kun ansøgerlandene, der skulle tilpasse deres lovgivning og procedurer til EU’s regler. Også de femten medlemslande måtte se på, hvordan de tilrettelagde samarbejdet, når op mod tolv nye lande ville blive EU-medlemmer over en kortere årrække. Det ville også rent fysisk ændre det EU, man kendte. Geografisk ville EU vokse med omkring en tredjedel, og det samme gjaldt befolkningstallet. Økonomisk betød udvidelsen mindre – her ville den samlede betydning af udvidelsen kun være en stigning på omkring fem procent af EU-landenes samlede bruttonationalprodukt (BNP). Det understregede den velstandsforskel, der var mellem de gamle og de nye medlemslande. Det polske BNP per indbygger målt i købekraft var i 1999 kun på 37 procent af EU-gennemsnittet.

Men herudover var der en række konkrete udfordringer i forhold til den institutionelle side af EU-samarbejdet. Det drejede sig ikke mindst om landenes stemmevægte i Ministerrådet (det vil sige hvor meget hvert enkelt medlemslands stemme talte, når der blev stemt efter reglerne om kvalificeret flertal), og om hvor mange pladser hvert medlemsland skulle have i Europa-Parlamentet. Det var rendyrkede magtspørgsmål, hvor det var tydeligt,  hvem der var vindere, og hvem der var tabere – og dermed også et af den slags spørgsmål, som det generelt er sværest at finde en løsning på. Det lykkedes imidlertid med Nicetraktaten i 2001 at få spørgsmålet afklaret, i hvert fald i første omgang. Den nye traktat fastlagde de vilkår, der skulle gælde for alle de nye medlemslande, når den tid  om. Samtidig blev det bestemt, at alle medlemslande skulle være repræsenteret med ét medlem i EU-Kommissionen.

Det danske dilemma
I dansk optik blev EU fortsat set som et overvejende praktisk og konkret samarbejde, der på en og samme gang skabte politisk stabilitet og økonomisk fremgang i Europa. Næsten 80 procent af EU-landenes eksport gik i forvejen til andre EU-lande. Nye medlemslande ville i det perspektiv kunne virke som en yderligere drivkraft for  eksportdrevet økonomisk vækst for alle andre medlemslande. EU-samarbejdet blev i den sammenhæng set som et svar på den stadig voksende globalisering – den stadig stærkere økonomiske integration mellem verdens lande, som følge af styrket samhandel, øgede internationale investeringer og stadig mere omfattende international produktion i form af globale værdikæder. Det var gennem EU, at de europæiske lande stod stærkest ved indgåelse af nye internationale handelsaftaler og globale økonomiske forhandlinger, ikke mindst i Verdenshandelsorganisationen, WTO.

Samtidig befandt Danmark sig i et grundlæggende EU-dilemma. Folkeafstemningerne i 1992 og 1993 havde vist, at der var betydelig skepsis blandt vælgerne over for dele af det europæiske projekt. Amsterdamtraktaten blev omvendt vedtaget ved en folkeafstemning i 1998 med 55 procent af stemmerne for. To år senere faldt spørgsmålet om dansk deltagelse i ØMU’ens tredje fase (se nedenfor) ved en folkeafstemning, hvor 53 procent stemte imod. Hvis man i forhold til EU-spørgsmålet skulle forsøge at tegne en linje gennem den danske folkesjæl, var udgangspunktet nok en økonomisk funderet tilgang, hvor flertallet af danskere havde svært ved at acceptere de mere politiske aspekter af samarbejdet. Der var udbredt skepsis over for EU’s påvirkning af det, der oplevedes som den særligt danske måde at gøre tingene på – og man var meget på vagt over for mulige glidebaner i den retning. Danskerne ville gerne vide, hvad samarbejdet helt konkret drejede sig om. Og de ønskede selv at have kontrol.

Det gjaldt ikke mindst med hensyn til “den danske model” i bred forstand: De værdier, det danske samfund bygger på, og som den danske befolkning sætter højt, herunder den nordiske velfærdsmodel og dennes indbyggede sociale kontrakt mellem stat og borger; åbenhed, nærhed, ligestilling og ligeværd; og grundreglerne på det danske arbejdsmarked: en høj organisationsgrad, et solidt kollektivt aftalesystem og et fælles ansvar for at få hele samfundet til at fungere.

I det perspektiv var EU-samarbejdet både en mulighed og en trussel. En mulighed for at udbrede det danske værdigrundlag gennem ambitiøse fælles regler og standarder vedrørende miljø og forbrugerbeskyttelse, hvor man fra dansk side generelt gerne så “mere union”, så man kunne fastholde danske styrkepositioner og fortsat  innovationskraft i en stadig mere globaliseret verden. Men også en trussel i form af øget risiko for “social dumping” som følge af arbejdskraftens frie bevægelighed og for udhuling af de sociale ydelser, der i Danmark overvejende er rettighedsbaserede modsat de optjeningsprincipper, der gælder i mange andre lande. Det krævede rettidig politisk omhu at få enderne til at mødes.

De danske forbehold var som nævnt i kapitel 8 blevet formuleret med henblik på, at de skulle sætte klare politiske grænser for Danmarks deltagelse i det fremtidige EU-samarbejde, samtidig med at de ikke skulle skabe alvorlige problemer for Danmark på den korte bane.

Det sidste lykkedes ikke. Med Amsterdamtraktaten, der fulgte få år efter Maastrichttraktaten, blev de danske forbehold formelt indskrevet i EU-traktaten. Men samtidig bevægede samarbejdet sig også hurtigt ind på de politiske områder, som forbeholdene dækkede. Spørgsmålet om unionsborgerskab var ikke længere politisk relevant, men de tre andre politikområder – forsvarspolitik, retspolitik og valutapolitik – var alle områder, der traditionelt var dybt forankret i nationalstaten. Med Amsterdamtraktaten blev forsvarsog retspolitikken imidlertid også politikområder, hvor EU for alvor begyndte at gøre sig gældende. Det, der skulle have været fremtidens fjerne problemer, blev i løbet  f kun få år meget nærværende udfordringer for Danmark.

Det første problem viste sig på forsvarsområdet, hvor Storbritannien og Frankrig i december 1998 blev enige om det, der snart herefter blev til European Security and Defence Policy (ESDP). Målet var at skabe europæisk kapacitet til at håndtere internationale kriser – modsat territorialforsvaret, der var NATOs opgave. Samtidig skulle EU dog også have “kapacitet til autonom handling” i situationer, hvor NATO ikke var engageret. USA støttede forslaget, og der var enighed om, at ESDP’en ikke skulle være en konkurrent til NATO, men forenelig med, og komplementær til, den vestlige forsvarsalliance. Det åbnede blandt andet for, at EU i denne sammenhæng fik adgang til at gøre brug af NATOs planlægningskapacitet. På Helsinki-topmødet i 1999 besluttede EU’s stats- og regeringschefer senest i 2003 at opstille en udrykningsstyrke på 50.000-60.000 mand sammenstykket af frivillige nationale bidrag. Der blev også etableret en udenrigs- og sikkerhedspolitisk komité (PSC), en militærkomité (medlemslandenes forsvarschefer) og en militærstab under EU’s Ministerråd.

Grænserne flyttede sig således hurtigt. Danmark valgte på grund af forbeholdet kun at tage del i den del af det nye EU-samarbejde, der vedrørte civil krisestyring – og ikke militære operationer. Det var således ikke muligt for Danmark at deltage i fælles aktioner, der havde – eller har – “indvirkning på forsvarsområdet”. I praksis beroede det på en retlig analyse af, hvilke bestemmelser i EU-traktaten de konkrete indsatser var begrundet i.

Den første aktivering af det danske forsvarsforbehold, som fandt sted i 1996, vedrørte evakuering af EU-borgere fra kriseområder. Året efter gjaldt det blandt andet en international politimission i Albanien og minerydning i Kroatien. Og da NATO i 2004 overlod krisestyringsoperationen i Bosnien til EU, var konsekvensen, at Danmark måtte udtræde af operationen. Langt de fleste af de indtil november 2019 i alt 27 aktiveringer af forsvarsforbeholdet har vedrørt det, som DIIS har defineret som “den blødere ende af krisestyringsskalaen med geografisk forankring i Afrika og Europa”. Der var tale om aktioner, som for eksempel Norge godt kunne deltage i, men som Danmark på grund af forsvarsforbeholdet var udelukket fra.

Da forbeholdet vedrørende de retlige og indre anliggender (RIA) blev formuleret i 1992, lå dette samarbejdsområde tilsyneladende endnu længere ude i fremtiden i EU-regi end forsvarssamarbejdet. Samarbejde mellem EU-landene på det retlige område foregik på et mellemstatsligt grundlag (EU-traktatens tredje søjle). Men også her rykkede det under forhandlingerne om Amsterdamtraktaten, hvor der på store dele af RIA-området skete et spring mellem søjlerne fra mellemstatsligt samarbejde til overstatsligt samarbejde (søjle 1). Det danske forbehold betød, at Danmark fra starten kom til at stå uden for det nye samarbejde om asylpolitik, indvandring, civilretlige spørgsmål og grænsekontrol – idet man dog sikrede den i nordisk sammenhæng afgørende danske deltagelse i Schengen-samarbejdet, der også blev en del af det overstatslige samarbejde. En konsekvens af RIA-forbeholdet var imidlertid, at Danmarks indflydelse i Schengen-samarbejdet blev markant mindre.

At stå uden for RIA-samarbejdet betød, at Danmark heller ikke fik indflydelse på den videre udformning af de nævnte politikområder. I stedet måtte man fra dansk side gøre brug af mellemstatslige parallelaftaler, der indebar, at Danmark ganske enkelt kopierede de relevante EU-beslutninger, hvad enten de drejede sig om civilretlige spørgsmål som børnebortførelser eller behandlingen af skilsmissesager – eller nye EU-regler for bekæmpelse af  menneskesmugling.

På nogle områder fortsatte RIA-samarbejdet på mellemstatsligt grundlag. Det gjaldt ikke mindst politisamarbejdet (EUROPOL) og det strafferetlige samarbejde, som Danmark derfor deltog i som hidtil. I første omgang føltes ændringerne på RIA-området derfor mindre omfattende, men med tiden medførte de stadig mindre dansk indflydelse på udformningen af EU-regler, der fik stadig større betydning for Danmark.

I første række blandt de tre aktive danske EU-forbehold stod forbeholdet over for den Økonomiske og Monetære Unions (ØMU’ens) tredje fase. Også her gjaldt det, at dette forbehold tog højde for en fremtidig situation, som langtfra var afklaret i 1992, men som – hvis projektet lykkedes – ville ende med, at de deltagende lande ville få en fælles møntfod i form af euroen. Også her gik udviklingen relativt hurtigt.

Den danske krone var i forvejen gennem fastkurspolitikken tæt bundet til det europæiske valutasamarbejde – først i ERM (European Exchange Rate Mechanism) og senere, efter Amsterdamtraktaten, i ERM. Danmark havde også under skiftende regeringer siden 1982 ført en økonomisk politik, der var i overensstemmelse med reglerne for euro-landene, og som havde sikret både lavere inflation og begrænsede offentlige budgetunderskud, der fuldt ud levede op til de kriterier, der var fastsat for ØMU’ens tredje fase: et budgetunderskud på højst 3 procent af BNP og en offentlig gæld på maksimum 60 procent af BNP.

Den til enhver tid siddende danske regering, de fire – alle EU-positive – regeringsbærende partier (Socialdemokratiet, Venstre, Konservative og Radikale Venstre) og Nationalbanken accepterede fuldt ud, at Danmark reelt havde overført en stor del af den penge- og rentepolitiske beslutningskompetence til den Europæiske Centralbank (ECB) i Frankfurt. Til gengæld fik man valutamæssig stabilitet, ligesom man – gennem den gensidige interventionsforpligtelse – fik ECB forpligtet på at ville forsvare kronen mod eventuel valutaspekulation. I folkemunde blev det til, at der højst gik et kvarter, fra ECB havde tilpasset renten, til den danske Nationalbank udsendte en pressemeddelelse med samme tilpasning.

Det fungerede rent økonomisk. Problemet var primært, at de økonomisk-politiske diskussioner i EU-kredsen i stigende grad flyttede sig fra finans- og økonomiministrenes ECOFIN-ministerråd, hvor alle femten medlemslande deltog, til den særlige Euro-12-gruppe – uden Storbritannien, Sverige og Danmark. Det fik betydning, da euroen formelt blev lanceret som valuta den 1. januar 1999, og det samtidig stod klart, at euro-mønter og -sedler i løbet af få år ville blive gangbar mønt og erstatte de hidtidige nationale valutaer i størstedelen af Vesteuropa. Danmark –  regering, Folketing, Nationalbank – følte sig i stigende grad uden for de rum, hvor beslutningerne blev truffet. Kopipolitikken kunne måske forsvares på det retlige område. Det var sværere, når det drejede sig om den økonomiske politik.

Den danske regering under Poul Nyrup Rasmussens ledelse besluttede derfor sammen med de øvrige EU-positive partier at sætte ØMU-forbeholdet til folkeafstemning den 28. september 2000. Regeringen og partierne argumenterede for, at forbeholdet burde afskaffes, fordi det reducerede Danmarks økonomisk-politiske indflydelse i EU-sammenhæng, og fordi en selvstændig dansk krone også ville øge erhvervslivets valutaomkostninger i en stadig skarpere international konkurrencesituation. I forhold til de borgernære aspekter blev det fremhævet, hvor dejligt det ville være for danskerne at kunne rejse gennem det meste af Europa uden at skulle veksle fra krone til euro.

Disse argumenter fik ikke den store medvind i debatten. At sidde med ved bordet-argumentet blev af mange vælgere opfattet som elitært og irrelevant. De øgede transaktionsomkostninger for erhvervslivet viste sig ret begrænsede. “Den gamle krone” – som først i 1875 afløste rigsdaler som dansk møntfod – og dronningens kontrafej blev tillagt en markant sentimentalitetsværdi, ikke mindst i Dansk Folkepartis kampagne.

Samtidig blev der skabt frygt for, hvad en valutaomveksling ville kunne føre til af skjulte prisstigninger, når priserne rundtomkringskulle rundes op. Det hjalp heller ikke, at euroen endnu ikke eksisterede i fysisk form, og at man derfor ikke kunne holde den i hånden og bruge den. Og det hjalp slet ikke, at euroen på tidspunktet for den danske folkeafstemning faldt kraftigt i værdi over for dollaren og derfor gav indtryk af at være en mindre stabil valuta. En
mønt i hånden – den danske krone – var i flertallets øjne bedre end nok så mange euro på taget.

Regeringen tabte folkeafstemningen med 53 procent imod at opgive forbeholdet og kun 47 procent for. Det var et klart nederlag. Undersøgelser viste, at der – i Danmark ligesom i andre medlemslande – var størst skepsis blandt de ressourcesvage, mindre uddannede og ældre vælgere, og blandt kvinder mere end blandt mænd. EU-samarbejdet syntes på vej mod at blive elitens projekt. Samtidig viste ØMU-afstemningen, at den EU-positive platform mindst taber 10 procentpoint til den anden side i løbet af en valgkamp, primært fordi mange vælgere i sidste ende foretrækker tingene, som de er, og fordi der ikke er grund til at lave om på det, der ser ud til at virke. For mange danskere var de fire forbehold i løbet af få år blevet en væsentlig del af grundlaget for dansk deltagelse i EU-samarbejdet.

I det lys var udvidelsesdagsordenen også en indenrigspolitisk mulighed for Anders Fogh Rasmussen (V), der trådte som statsminister i november 2001 med Per Stig Møller (K) som udenrigsminister. Det var en oplagt anledning tiltil at omformulere og styrke det overordnede danske EU-narrativ i en retning, som forventedes at ville have stor folkelig opbakning i Danmark: EU som fredens projekt og som rammen om et samlet Europa.

Udvidelsen kunne på den måde også bidrage til at flytte den danske EU-debat fra en debat om relevansen af de fire forbehold – som grundlæggende var en debat om den fortsatte europæiske integration og EU-samarbejdets udvidelse i dybden, hvor forbeholdene kun ville blive stadig mere begrænsende – til en politisk debat om EU-samarbejdet som helingen af Europa efter Den Kolde Krigs ufrivillige og mangeårige deling mellem vest og øst. Det ville også kunne gøre EU-diskussionen til en diskussion om de mange nye økonomiske muligheder for Danmark, som en sådan omfattende EU-udvidelse i bredden kunne skabe, ikke mindst gennem udviklingen af nye markeder for dansk erhvervsliv i Øst- og Centraleuropa.

Det danske EU-formandskab 2002
Danmark overtog EU-formandskabet fra Spanien den 1. juli 2002 og afleverede det til Grækenland den 31. december. Det var Danmarks held, at lige netop det halvår i den overordnede EU-kalender var afsat til at afslutte forhandlingerne med de første nye medlemslande fra Øst- og Centraleuropa. Hvor mange det ville dreje sig om, stod
ikke klart på forhånd, og der var en vis skepsis blandt andre medlemslande over for hvor højt man skulle lægge ambitionsniveauet. Klart var det kun, at næste forhandlingsrunde, som givet ville omfatte Rumænien og Bulgarien, først stod til at blive afsluttet i 2007. Umiddelbart var der flere muligheder: En første smal udvidelse med tre-fire nye medlemslande, en udvidelse med fem til otte lande – eller det, der blev betegnet som The Big Bang: En udvidelse med alle ti nye medlemslande på en gang, som på EU-topmødet i Laeken i december 2001 blev det erklærede mål, og som politisk også var det, det danske formandskab og EU-Kommissionen gik målrettet efter.

Forberedelserne var meget omfattende. Det halvårlige EU-formandskab gav dengang det til enhver tid værende formandskabsland to fordele på hånden: styringen af den samlede forhandlingsproces og en tæt og privilegeret viden om de enkelte medlemslandes reelle positioner og røde linjer. Hvor dygtigt formandskabet var til at kombinere de to faktorer – og justere dem i lyset af udviklingen – var helt afgørende, men der skulle også et vist mål af held til. For Danmarks vedkommende smilede lykkens gudinde således mindst tre gange i løbet af formandskabet: at den socialdemokratisk ledede tyske regering vandt forbundsdagsvalget den 22. september, at Irland ved en ny folkeafstemning den 19. oktober tiltrådte Nicetraktaten og dermed ikke kastede EU ud i en forfatningskrise, og at det allerede i oktober lykkedes Frankrig og Tyskland at opnå den enighed om EU’s landbrugspolitik, som gjorde det muligt at løse det helt afgørende finansieringsproblem i forbindelse med udvidelsen.

Planlægningen af det danske EU-formandskab var startet allerede i efteråret 1999, hvor der blev nedsat en styregruppe under ledelse af Udenrigsministeriets direktør, Friis Arne Petersen. Han, EU-ambassadør Poul Skytte Christoffersen samt Statsministeriets departementschef, Nils Bernstein, blev de afgørende danske aktører på embedsmandsniveau hele processen igennem. Ikke altid i et harmonisk samspil; de tre repræsenterede forskellige institutionelle interesser – og temperamenter.

Statsminister Anders Fogh Rasmussen engagerede sig personligt i både formandskab og udvidelse. Men selv hvis dette ikke havde været tilfældet, havde de stadig hyppigere møder på stats- og regeringschefniveau (EU-topmøderne) med tiden udviklet sig til samarbejdets politiske omdrejningspunkt på bekostning af udenrigsministermøderne. EU-udvidelsen var blevet “chefsache”, men et succesfuldt resultat afhang af, at det var lykkedes for embedsmænd og relevante ministre at skære de udestående spørgsmål til, så det reelt var muligt for stats- og regeringscheferne at træffe beslutninger.

Mindre og mere trivielle spørgsmål skulle således ryddes af vejen inden topmøderne, problemerne skulle frames, så de kunne forstås af den brede offentlighed (Margaret Thatchers “I want my money back” er stadig et godt eksempel), de uundgåelige natlige politiske dramaer skulle orkestreres efter bedste evne, og der skulle forberedes kompromiser og forhandlingspakker, så alle stats- og regeringschefer kunne få noget positivt med til de afsluttende pressemøder langt ud på natten. Der skulle helst ikke være nogen direkte tabere. Og i sidste ende skulle tyskerne gerne betale regningen.

Det blev også den danske drejebog. Der blev etableret et tæt samarbejde med EU-Kommissionen og ikke mindst udvidelseskommissær Günter Verheugen. Europaminister Bertel Haarder fik til opgave at holde Europa-Parlamentet i ro og undgå problemer på den front. De danske ministre, der havde EU-sager på deres dagsorden – og det var de fleste – blev instrueret om at få problemerne løst i deres respektive fagministerråd og ikke forsøge at sparke dem op til stats- og regeringscheferne. Der måtte ikke komme noget på tværs af den danske regerings tre politiske hovedprioriteter, som slagfærdigt blev formuleret som: “enlargement, enlargement and enlargement”.

Denne skarpe politiske prioritering holdt ikke helt i den virkelige verden. Udvidelsen var selvsagt det vigtigste, men der var også mange andre ting, som skulle leveres under det danske formandskab, på samme måde som under det forudgående spanske og det efterfølgende græske. EU-samarbejdet udviklede sig løbende og stillede krav om vedtagelse af stadig flere fælles regler og standarder, og det kunne intet formandskab ændre på. På den danske dagsorden stod ikke mindst en liberalisering af el- og gasmarkederne i EU, reform af fiskeripolitikken, etablering af et fælles europæisk luftrum og vedtagelsen af en skattepakke, herunder regler for beskatning af rente- og royaltybetalinger i forskellige lande. Ikke de store politiske spørgsmål, men alle vigtige – og med risiko for, at de hver især kunne ende som søm og glasskår på vejen mod udvidelsen. Eller omvendt, at løsningen af nogle af disse mindre spørgsmål kunne sikre Danmark en politisk goodwill, der ville kunne bruges i forhold til udvidelsen.

Procesmæssigt blev det afgørende træk fra dansk side at forsøge at få løst det interne EU-finansieringsproblem allerede på det topmøde, der fandt sted i Bruxelles den 24.-25. oktober. Det lykkedes som nævnt først og fremmest, fordi den franske præsident Jacques Chirac og den tyske kansler Gerhard Schröder igennem en række bilaterale møder over nogle måneder havde forhandlet sig frem til et kompromis, der blev præsenteret på topmødet, og som viste, at den fransk-tyske akse i EU stadig fungerede. Ikke alle detaljer i denne aftale stod klart, men tilstrækkeligt til, at statsminister Anders Fogh Rasmussen og de danske embedsmænd kunne bruge den som grundlag for en aftale mellem alle femten medlemslande.

Hermed blev der opnået enighed om den finansielle ramme for, hvor meget EU samlet set ville kunne tilbyde de ti ansøgerlande i støtte i de tre år, der ville gå fra deres forventede indtræden i 2004, og frem til de nye EU-budgetrammer skulle træde i kraft i 2007. Den samlede ramme var på 39,3 milliarder euro, primært i form af landbrugsstøtte og strukturfondsmidler, men også i form af midler til grænsekontrol og andre udgifter i forbindelse med landenes indtræden i EU.

To centrale spørgsmål vedrørende EU’s forhold til omverdenen fik også en afgørende betydning i forhandlingsforløbet: Kaliningrad og Cypern.

Kaliningrad er en russisk enklave og flådehavn ved Østersøen, beliggende mellem Polen og Litauen og med adgang fra Rusland gennem Litauen. Arealmæssigt er regionen på størrelse med omkring halvdelen af Jylland og rummer cirka 950.000 indbyggere. Med udsigt til optagelse af både Litauen og Polen i EU – og i Schengen – aktualiseredes spørgsmålet om visum for rejser over land mellem Kaliningrad og resten af Rusland. I modsat fald ville der være
fri adgang fra Rusland til Schengenområdet, og EU’s ydre grænser ville være hullede som en si. Alternativt kunne Litauen stå uden for Schengen, men så ville landet ikke være EU-medlem på linje med sine baltiske naboer. På længere sigt vil dette kunne true Litauens suverænitet.

Det danske EU-formandskab lagde fra starten en hård og konsekvent linje over for Rusland. De store EU-lande havde ikke helt samme holdning; de havde også mange andre interesser i Rusland og fremstod mere lydhøre over for de russiske synspunkter. En tjetjensk verdenskongres i København og et terrorangreb i Moskva i oktober gjorde ikke russerne mere positivt stemt for at finde en løsning. EU-topmødet med Rusland den 11. november blev flyttet fra
København til Bruxelles for at undgå en russisk aflysning. På selve topmødet lykkedes det imidlertid for det danske EU-formandskab at finde en løsning, som formelt sikrede et visumregime for de russere, der rejste til og fra Kaliningrad via Litauen. Forløbet viste, at Danmark som formandskabsland kunne spille en afgørende politisk rolle i fastlæggelsen af EU’s forhandlingslinje. Æren for resultatet var i høj grad Danmarks. Det samme ville ansvaret have været, hvis det ikke var lykkedes.

Cypern var et utraditionelt ansøgerland. Landet havde siden den tyrkiske invasion i 1974 været delt i en græsk-cypriotisk og en tyrkisk-cypriotisk del, og det var kun den græske del, der søgte om medlemskab på landets vegne. Der havde siden 1977 været FN-forhandlinger om Cypern, men det var aldrig lykkedes de to parter (og bag dem henholdsvis Grækenland og Tyrkiet) at nå til enighed om præmisserne for en genforening af landet. Med Cyperns forestående optagelse i EU og Tyrkiets samtidige status som kandidat til EU-medlemskab var det oplagt at bruge EU-tiltrædelsesforhandlingerne som løftestang for en politisk løsning af den årelange konflikt. FN’s generalsekretær, Kofi Annan, pressede også på og ville gerne tage til København, hvis en løsning af Cypern-konflikten så ud til at materialisere sig.

For Udenrigsministeriet – udenrigsminister Per Stig Møller og direktør Friis Arne Petersen – var det oplagt, at det danske formandskab burde forsøge at udnytte denne mulighed i forbindelse med topmødet i København. Det ville i givet fald være (endnu) en kæmpe fjer i hatten for det danske EU-formandskab.

Statsministeren og dennes rådgivere i Statsministeriet delte ikke dette synspunkt. At inddrage Cypern-konflikten direkte i EU-udvidelsen indebar en risiko for, at Tyrkiet-problematikken dermed kom til yderligere at komplicere de afsluttende forhandlinger. Det var svært nok i forvejen. For statsministeren spillede det formentlig også ind, at han – ligesom de fleste andre europæiske ledere – end ikke i en fjern fremtid så Tyrkiet som medlem af EU. At give Tyrkiet
en dato for indledning af forhandlinger om medlemskab, hvilket meget vel kunne blive en del af en sådan løsning, ville derfor være en farlig vej at slå ind på. EU havde brug for et godt samarbejde med Tyrkiet i mange sammenhænge, men medlemskab lå ikke inden for skiven. I sidste ende blev dette det afgørende argument, og forsøget på at gøre The Big Bang endnu større og samtidig få løst Cypern-konflikten løb ud i sandet umiddelbart før EU-topmødet.

De knap syv uger mellem oktober-topmødet og december-topmødet brugte det danske formandskab og EU-Kommissionen til i Bruxelles at forhandle de endelige aftaler på plads med alle ansøgerlandene. Der var en lang række krav om særregler og overgangsordninger at tage stilling til, fra regler for bjørnejagt i de baltiske lande til polske bestemmelser vedrørende kartoffelstivelse og ikke mindst omfanget af mælkekvoterne. Stort og småt mellem hinanden, men alle problemer af afgørende betydning for nogle virksomheder eller befolkningsgrupper i de enkelte lande.

Mange ansøgerlande var ikke indstillede på at finde de afgørende løsninger før under selve topmødet. De følte hver især, at de ville kunne opnå mere, hvis de holdt ud og lod det hele indgå i slutspillet. Så havde de også hjemover kæmpet til det sidste. Fra EU-side ønskede man omvendt at få løst så mange af de udestående spørgsmål som muligt på forhånd, så topmødet i København kunne koncentrere sig om de sidste alvorlige knaster i forhandlingerne. Det
ville øge chancerne for succes. Jo flere løse ender der var, jo sværere ville det blive. Udvidelsestraktaten kom i sidste ende til at omfatte 10 protokoller, 23 fælles erklæringer og 19 ensidige erklæringer fra forskellige kandidatlande.

Tidspresset tvang det danske formandskab til at satse. Det ville ikke være muligt at få løst de udestående problemer uden yderligere penge på bordet fra EU-side. De penge fandt formandskabet på egen hånd – og gik dermed ud over, hvad stats- og regeringscheferne havde besluttet i oktober. Det var linedans uden sikkerhedsnet, og kalkulen var den enkle, at udvidelsen var så politisk vigtig for EU, at medlemslandene nok alligevel ville være indstillet på at give lidt mere i slutspillet, så hvorfor ikke nogle uger før? Kritikken fra de øvrige EU-ambassadører af formandskabets egenrådighed var som ventet hård. Det samme gjaldt kritikken fra ansøgerlandenes side. De fandt fortsat rammen  tilstrækkelig og krævede mere. Men ingen trak stikket – alle blev ved forhandlingsbordet.

I sidste ende lagde det danske formandskab kun omkring 1,3 milliarder euro mere på bordet, end stats- og regeringscheferne havde aftalt, og primært målrettet indsatser vedrørende grænsekontrol og øget fødevaresikkerhed, der havde betydning for hele EU. I den større sammenhæng og fordelt over tre år var det ikke noget stort beløb. Andre forbedringer blev fundet ved at flytte rundt på midlerne og ved at indfase og periodisere udbetalingerne på en anden måde. Det landespecifikke udspil, som formandskabet og Kommissionen sidst i november sendte til hvert enkelt ansøgerland, indeholdt også konkrete forslag til ændrede produktionskvoter på landbrugsområdet og til løsninger af alle de andre, mere tekniske udeståender, som hvert enkelt land havde. Selv om der langtfra var
tilfredshed med udspillene, viste de, at formandskabet havde lyttet til ansøgerlandene.

Slutspillet i København
I de sidste uger før topmødet foretog statsminister Anders Fogh Rasmussen rundrejser til en række EU-hovedstæder med henblik på at få direkte tilbagemeldinger fra sine kolleger om deres forventninger – og om deres røde linjer forud for mødet i København. Øverst på rejseplanen stod Berlin og Paris, og det var ikke uvelkomment for statsministeren, at den tyske kansler var stærkt utilfreds med den øgede regning for udvidelsen; det var gode argumenter over for ansøgerlandene. Det klare indtryk var fortsat, at man var på vej mod et “big bang”, hvor tingene nok skulle falde på plads i København, men også, at meget fortsat kunne gå galt. Det samme var vurderingen efter EU-udenrigsministermødet den 9.-10. december, hvor en række ansøgerlande fortsat pressede stærkt på for at opnå mere, end formandskabet havde stillet dem i udsigt med sit forslag.

Selve topmødet fandt sted den 12.-13. december 2002 i Bella Center i København. Der var omkring 1.500 deltagere fra EU-landene og fra de ti kommende medlemslande – og tillige deltagere fra Bulgarien, Rumænien og Tyrkiet. Den store interesse for mødet og for udvidelsesdagsordenen blev understreget af tilstedeværelsen af omkring 3.000 mediefolk. Langt de fleste forhandlingsspørgsmål var blevet løst, men nogle dukkede alligevel op igen. Det var lidt
ligesom Tivoli-forlystelsen Whack-a-Mole, hvor man pander den ene muldvarp ned efter den anden kun for at se dem stikke deres hoved frem igen. Og igen.

Selv om det allerede før selve EU-topmødet stod klart, at Cypern-spørgsmålet ikke ville spille nogen rolle i det forhandlingsmæssige slutspil, var der fortsat et Tyrkiet-problem, der skulle løses. Tyrkiet var ansøgerland ligesom de tolv andre lande, og EU’s statsog regeringschefer skulle tage stilling til, hvad der skulle ske med denne ansøgning. Fra Washington pressede USA stærkt på for at få EU til at sende et positivt budskab til tyrkerne. Amerikanerne havde brug for adgang til baser i Tyrkiet som led i planlægningen af den kommende militære intervention i Irak.

Tyrkiet opfyldte fortsat ikke de politiske Københavnskriterier, men hvad hvis det ændrede sig, når Kommissionen næste gang – i 2004 – igen skulle vurdere dette? Tyrkiet pressede på for at få besluttet, at forhandlingerne i så fald skulle indledes “without delay”. Det lykkedes dem at få dette igennem ikke mindst med stærk støtte fra Storbritannien, Frankrig og Tyskland. Den tyrkiske modydelse var, at landet samtidig i NATO-regi opgav sin blokade af, at NATO materielmæssigt samarbejdede med EU’s ESDP-operationer. Et sådant praktisk samarbejde mellem NATO og EU ville potentielt gøre EU’s operationer langt mere effektive.

Det var således et klassisk politisk kompromis, der fremstod som noget-for-noget, og som udadtil sikrede Tyrkiet en privilegeret stilling i den fortsatte udvidelsesproces. Indadtil i EU var det imidlertid en gratis omgang for det flertal af EU-landene, der ikke havde nogen som helst forventning om, at Tyrkiet i 2004 ville være i stand til at opfylde de politisk-demokratiske kriterier, som EU-processen stillede.

Og så var der pengene. Danmark fik syndsforladelse for de afgivne løfter om, at EU ville være rede til at betale lidt mere end tidligere besluttet. Seks af de ti ansøgerlande var dog stadig utilfredse og ville have rammen øget yderligere. Det gjaldt ikke mindst Polen, der var det suverænt største af de ti lande og både økonomisk og politisk dominerende. Polen var samtidig Tysklands absolutte favorit blandt ansøgerne – og klar over, at en første bølge af nye medlemslande uden Polen ville være svær at acceptere for Tyskland. Det styrkede selvsagt den polske selvbevidsthed – og forhandlingsposition.

Derfor stod Polen i centrum for forhandlingerne hele fredagen igennem, og alle vidste, at hvis Polen fik mere, ville nogle af de andre lande også stille yderligere krav. Statsminister Anders Fogh Rasmussen og den polske statsminister Leszek Miller mødtes bilateraltfire gange i løbet af fredagen for at forsøge at løse problemet. Der var snævre grænser for, hvor meget længere formandskabet – og medlemslandene – var indstillet på at gå for at  mødekomme de polske krav. Man var i slutspillet. Men man kunne fra formandskabets side godt være fleksibel på modaliteterne, hvis dette for alvor kunne hjælpe en politisk udfordret polsk regering. Det fik Poul Skytte
Christoffersen til at foreslå en omlægning af 1 milliard euro fra flerårig strukturfondsstøtte målrettet konkrete regionale projekter til et direkte EU-bidrag til den polske statskasse.

Det hjalp en del, men var ikke helt nok. Den polske regeringschef stillede også krav om højere mælkekvoter, som ville åbne en Pandoras æske i forhold til hele landbrugspolitikken. Yderligere møder og fornyet kreativitet blandt forhandlerne førte også her til en løsning, hvor der blev byttet om på forskellige former for mælkekvoter og herudover tillagt lidt ekstra midler til bevogtning af Polens ydergrænse. Endelig skulle der findes en løsning på EU’s
kvalifikationskrav for polske sygeplejersker. Det var ikke det store diplomatiske skoleridt, men politiske forhandlinger, som de fleste stats- og regeringschefer kendte dem hjemmefra.

Med Polen på plads var det lettere at finde en løsning for de øvrige ansøgerlande, som hver især skulle have deres løft, beregnet efter økonomiernes størrelse og med særlig kompensation til de mest besværlige lande, Malta, Slovenien og ikke mindst Tjekkiet, der i sidste ende viste sig næsten lige så vanskelig en forhandlingspartner som Polen.

Men det lykkedes, og betydningen kan næsten ikke overvurderes. Optagelsen af de ti nye medlemslande per 1. maj 2004 var den største udvidelse af EU nogensinde. EU-samarbejdet voksede med ét slag fra 15 til 25 medlemslande og gik fra at være et vesteuropæisk samarbejde til at være et samarbejde, der nu tydeligt stod åbent for alle europæiske lande, der opfyldte betingelserne.

Udviklingen i EU-samarbejdet blev på den måde et klart udtryk for Europas politiske heling efter Den Kolde Krig. Hvad der havde syntes fjernt og langt ude i fremtiden i København i 1993, var lykkedes i København i 2002. Danmark og dansk diplomati kunne med rette triumfere og vise, at også små lande kunne spille en afgørende international rolle. Noget var skæbnens gunst, men langt det meste var fremsynet planlægning, kreativitet og ikke mindst godt diplomatisk håndværk og hårdt arbejde.

Den danske planlægning og forberedelse af EU-formandskabet var som nævnt både grundig og gennemtænkt. Samtidig er det klart, at det under selve formandskabet fra tid til anden knirkede i samarbejdet mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og EU-Repræsentationen i Bruxelles – og mellem statsministeren og udenrigsministeren. Hvis man måtte være i tvivl, kan man se Christoffer Guldbrandsens tv-dokumentar Fogh bag facaden, der blev udsendt i april 2003. Statsministeriet havde givet Guldbrandsen udstrakt adgang til at følge statsministeren i månederne op til og under topmødet og havde til gengæld fået ret til at kræve scener fjernet inden
offentliggørelse af dokumentaren. Denne statsministerielle ret til final cut kostede tre scener og samlet 1 minut og 35 sekunder af den i sidste ende 58 minutter lange dokumentarfilm.

Både Guldbrandsens film og andre beretninger viser spændingerne mellem statsministeren og udenrigsministeren, til dels begrundet i deres forskellige personligheder og arbejdsmåder. Men man skal også huske, at de to kom fra hver deres partier og begge så EU-udvidelsen og formandskabet i det hele taget som politiske platforme i forhold til medierne – og derigennem til de danske vælgere. Politik handler om resultater, men også om, hvordan de formidles,
og om, hvem der fremstår som den, der leverer dem. For statsminister Anders Fogh Rasmussen var udvidelsen et klart udtryk for, at EU fremover ville blive et andet – bredere europæisk forankret – projekt end hidtil, og at det nye og større EU-samarbejde ville være i bedre overensstemmelse med danske vælgeres præferencer. Det ville han og Venstre selvsagt gerne tage æren for. Det fremhævede tydeligt det store borgerlige regeringspartis rolle og betydning.

Som også den senere beretning om COP 15 viser, er det svært at undgå interne politiske og bureaukratiske spændinger, når et mindre land som Danmark sætter sig ved bordet og bestemmer sig for at spille kort med de store. Jo større indsatsen er, jo mere hæder og ære kan man vinde – og hvem vil ikke gerne have del i den gloire, som en international aftale i København giver? Det gælder for ministerier og embedsmænd, ligesom det gælder for ministre.
Samtidig skaber spændingen og usikkerheden korte lunter. Mindre problemer bliver pludselig større. Motiver granskes og blæses ud af proportioner. Hvor ambitiøs og hvor risikovillig tør Danmark være lige her? Holder den overordnede spilleplan, også når der kommer nye bolde ind fra højre og venstre? Hvem bestemmer de uundgåelige kurskorrektioner – og hvornår? Der er uendelig meget på spil for alle involverede, og indsatsen stiger, jo nærmere man kommer slutspillet.

På den baggrund er det næppe overraskende, at der i løbet af udvidelsesprocessen og især i de sidste uger frem til og under topmødet i København var spændinger mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og EU-Repræsentationen i Bruxelles. De to ministerier havde forskellige udgangspunkter, men ville hver især gerne levere et godt resultat for “deres” minister, ligesom EU-Repræsentationen ønskede at sikre, at Danmarks linje til stadighed blev afstemt med de centrale EU-aktører, uden hvis støtte det heller ikke ville kunne lykkes.

Meget af dette lå i den overordnede forhandlingsstruktur, som det danske formandskab indgik i. Det helt afgørende var, at de forskellige tilgange ikke forhindrede de danske aktører i at samarbejde og – i fællesskab – at få truffet de nødvendige beslutninger hele processen igennem. Det nye var ikke, at der var uenigheder og forskellige tilgange og perspektiver mellem ministre og ledende embedsmænd. Det nye var, at disse efterfølgende så klart blev udstillet over
for offentligheden.

Efter København
Udvidelsen med de ti nye medlemslande nødvendiggjorde en tilpasning af de etablerede magtbalancer i EU. De nye lande skulle finde deres plads – Polen blandt de større medlemslande og de øvrige nye medlemmer blandt de mindre og mellemstore EU-lande. Der skulle opbygges nye alliancer på forskellige sagområder, og det tog tid. Udvidelsen med en række nye mindre lande bidrog også til at gøre det klart, at de traditionelle halvårlige nationale EU-formandskaber nok var nået til vejs ende, ikke mindst på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Dermed blev der lagt yderligere en trædesten på vejen til Lissabontraktaten i 2009 og etableringen af EU’s Fælles Udenrigstjeneste (FUT), der i dag står for EU-koordinationen på dette område, og som repræsenterer EU som sådan i tredjelande.

Optagelsen af de tre baltiske lande som medlemmer indvarslede også en nedtrapning af det bilaterale danske engagement i Baltikum til fordel for et samarbejde i EU-regi. De danske ambassader i de baltiske hovedstæder blev reduceret, Øst-støtteordninger, IØ-Fonden og Demokratifonden – der i høj grad havde finansieret det mellemfolkelige samarbejde – blev nedlagt, og i stedet etablerede man et uformelt nordisk-baltisk samarbejde (NB8) i forskellige multilaterale sammenhænge.

Forventningen om, at udvidelsen ville reducere integrationstempoet i EU, blev i et vist omfang imødekommet. Et EU med 25 medlemslande – senere, efter optagelse af Rumænien og Bulgarien i 2007 og Kroatien i 2013, 28 medlemslande frem til den britiske udtræden i 2020 – var et større skib at sejle, og fokus var i første omgang at søge at få de nye medlemmer bragt på niveau med de gamle: Det var den egentlige heling af Europa efter mange års deling og selve realiseringen af udvidelsens grundlæggende politiske projekt. EU-samarbejdet har siden den store udvidelse i 2004 været præget af intern krisehåndtering. Det gjaldt ikke mindst efter den globale finanskrise i 2008-09, der førte til finansielle kriser i Grækenland, Italien og andre sydeuropæiske lande og satte euro-samarbejdet under pres. Senere kom migrant- og flygtningekrisen i 2015-16, fremvæksten af illiberale regeringer i Ungarn og Polen, der i vidt omfang har distanceret sig fra de politiske principper, der indgik i Københavnskriterierne, og senest den britiske beslutning i juni 2016 om at ville forlade EU, som blev effektueret i januar 2020. Denne fokusering på intern krisehåndtering har i vidt omfang sat diskussionen om udvidelse af EU-samarbejdet i bredden eller i dybden skakmat og dermed afgørende ændret de perspektiver, der tegnede sig i forbindelse med udvidelsen i 2002.

Danmarks fire forbehold står fortsat. Der har ikke siden folkeafstemningen i september 2000 været politisk ønske om at tage dansk tilslutning til eurosamarbejdet op igen. Der er heller ikke nogen brændende platform. Dansk erhvervsliv håndterer uden større problemer de begrænsede meromkostninger, der er tale om, og bindingen af kronen til euroen har fungeret upåklageligt. Samtidig er fokus dog i stigende grad flyttet til spørgsmålet om finansiel krisestyring, eksemplificeret ved forslaget om en bankunion, som igen kan skabe udfordringer for Danmark.

RIA-forbeholdet vedrørende retlige og indre anliggender blev forsøgt ændret ved en folkeafstemning i december 2015, men faldt – ligesom ØMU-forbeholdet – med 53 procent mod 47 procent. Endnu en gang så man de store byer og de bedre uddannede danskere stemme for afskaffelsen af forbeholdet, mens flertallet stemte imod. Og endnu en gang så man et af analyseinstitutterne forventet flertal i befolkningen for forslaget forsvinde i løbet af kampagnen.
Teknikken i afskaffelsen af RIA-forbeholdet var ikke helt enkel at forklare for vælgerne, og kampagnen var generelt præget af betydelig misinformation.

Samtidig var det midt under migrations- og flygtningekrisen i efteråret 2015 svært at fjerne mange menneskers frygt for en europæisk glidebane, som i sidste ende kunne sætte det danske forbehold over for en fælles asyl- og udlændingepolitik under pres. Endnu en gang efterlod hele kampagnen op til folkeafstemningen det indtryk, at forbeholdene for de fleste danskere var blevet en del af grundlaget for Danmarks EU-medlemskab, og at de – medmindre det drejede sig om rene småting som den europæiske Patentdomstol – kun ville kunne ændres, hvis man befandt sig i en krisesituation.

Dette forhold har også gjort det svært at ændre forsvarsforbeholdet, uanset at dette med tiden skaber stadig større problemer for Danmark i udenrigs- og forsvarspolitisk sammenhæng. Om Danmark kan bidrage til en EU-indsats, som skal kapacitetsopbygge og uddanne den libyske kystvagt, eller til en fælles militærmission i Den Centralafrikanske Republik, har betydning for Danmarks indflydelse og placering i den større EU-sammenhæng. Men det er svært at gøre sådanne problemstillinger til noget, der påvirker de fleste danskeres dagligdag. Den brændende platform opstår formentlig først den dag, hvor USA’s opbakning til og sikkerhedsgaranti bag NATO måtte blive så tvivlsom, at det vil være nødvendigt at opbygge et europæisk forsvarssamarbejde, der på sigt vil kunne bidrage mere aktivt til at forsvare Europa mod ydre fjender. I første omgang som komplementært til NATO og det  transatlantiske forsvarssamarbejde, men på et tidspunkt i fremtiden måske også som en mulig europæisk forsvarsalliance.

Efter at Storbritannien har forladt EU, er Danmark det medlemsland, som har flest traktatfæstede undtagelser og forbehold over for det europæiske samarbejde. Samtidig har Danmark en – politisk bredt funderet – ambition om aktivt at udnytte de muligheder for at fremme danske interesser, som det europæiske samarbejde giver. Trods den klare befolkningsmæssige tilslutning til EU, som fremgår af forskellige opinionsundersøgelser – og som kun er blevet styrket af det langstrakte forhandlingsforløb omkring den britiske udtræden – eksisterer det danske dilemma således fortsat. Danmark ønsker at være inde, men på et grundlag der formelt placerer landet yderligt i forhold til stadig mere centrale dele af det europæiske samarbejde.

Ovenstående tekst er et uddrag af bogen “Skilleveje – Dansk udenrigspolitik i 250 år”, der udkom 2. september 2020 på GADS forlag. 398 sider, 299,95 kr.

 

Carsten Staur har haft en lang karriere i den danske udenrigstjeneste. Undervejs har han blandt andet været chef for Udenrigsministeriets Sydgruppe  (Danida), ambassadør i Israel og dansk FN-ambassadør i såvel New York som Genève. Siden 2018 har han været ambassadør ved OECD i Paris. Han er født i 1954 og uddannet historiker.

Billede i artiklens top: Polfoto