Mindstelønsdirektivet er pyntet med ædle intentioner, men vil formentlig vise sig at være tandløst

2021-07-15T07:51:12+00:00 torsdag, 15. juli, 2021|

Kommissionen vil hæve lønniveauet i EU med et mindstelønsdirektiv. Men det er tvivlsomt, om det virker, og også hvorvidt EU overhovedet har ret til at blande sig i nationalstaternes løndannelse.

Analyse af Valter Fredens

Da Ursula von der Leyen tiltrådte som formand for EU-kommissionen i 2019, havde hun det som erklæret mål at sikre højere mindstelønninger i EU. I januar og juli 2020 satte Kommissionen høringer i gang med repræsentanter for arbejdsmarkedets parter, som nu er afsluttet. Den 28. oktober samme år blev det endelige forslag til et mindsteløns-direktiv formuleret. Forslaget er nu under 1. behandling, og det bliver først vedtaget, når både Europa-Parlamentet og Rådet er nået til enighed. Direktivet skal ses som en del af den sociale søjle, der blev vedtaget i 2017, hvorunder princip 6 omhandler arbejdstagernes ”ret til rimelige lønninger, der sikrer en anstændig levestandard”.

Meget tyder på, at mindsteløns-direktivet ligger højt på Kommissionens dagsorden, og man har anstrengt sig for at tilgodese forskellige interesser ved blandt andet at udstede garantier om, at man ikke vil blande sig i nationale overenskomstforhandlinger. I direktivforslaget bliver det også flere gange understreget, at man hverken har til hensigt at harmonisere mindstelønninger i EU eller at blande sig i lønforhandlinger, da man fuldt ud respekterer de enkelte landes ret til selv at lovgive om løn.

Direktivet forpligter ikke medlemslandene til at fastsætte mindstelønninger ved lov, og der fremgår heller ikke noget tal på, hvor høje mindstelønningerne skal være. Direktivet er i sin natur vagt og forsigtigt formuleret. Ikke desto mindre ser Kommissionen et behov for at gribe ind. I sin første tale om Unionen tilstand (State of the Union) i september 2020 sagde von der Leyen, at ”mindstelønninger fungerer, og det er på tide, at arbejde betaler sig”. I direktivforslaget begrundes nødvendigheden af et EU-direktiv med, at medlemsstaternes initiativer ikke har været tilstrækkeligt ”omfattende og systematiske”, samt at lande kan være ”meget lidt tilbøjelige til at forbedre mindstelønningernes tilstrækkelighed og dækning, fordi de er af den opfattelse, at dette kan have en negativ indvirkning på deres eksterne konkurrenceevne”.

Der er flere spørgsmål, der rejser sig i forbindelse med direktivet. For det første kan det diskuteres, hvorvidt mindstelønninger virker efter hensigten. For det andet kan man spørge, om det overhovedet er EU’s opgave at blande sig i løndannelse. Det første spørgsmål er økonomisk. Det andet spørgsmål har både en politisk og en juridisk dimension.

Virker mindstelønninger?
Det korte svar er både ja og nej. Debatten om mindsteløn har mange årtier på bagen, men er for nylig blusset op igen. På den anden side af Atlanten har den nyligt tiltrådte Biden-administration også, indtil videre forgæves, forsøgt at hæve den føderale mindstelønssats til 15 dollars timen. I Tyskland har man siden 2015 haft en mindestlohn på 9,5 euro (2021) på forbundsstatsniveau.

Ifølge gængs neoklassisk økonomisk teori vil mindstelønninger blot føre til øget arbejdsløshed, da arbejdsgiverne ikke vil ansætte folk, hvis omkostningerne overstiger den indtjening, som den ansatte genererer. Dette bunder i en antagelse om, at lønnen afspejler arbejderens marginale produktivitet, altså at arbejdsgiveren betaler en løn, der akkurat gør, at det godt kan betale sig for arbejdsgiveren at ansætte vedkommende.

Højere lønninger vil øge udbuddet af arbejdskraft, da den højere løn tiltrækker folk, der ellers ikke havde lyst til at arbejde. På den anden side vil arbejdsgiverne efterspørge mindre arbejdskraft, da den bliver dyrere. Resultatet bliver, at mindstelønnen forhindrer markedet i at danne en ligevægt mellem efterspørgsel og udbud af arbejdskraft, hvilket vil føre til øget arbejdsløshed og mere langstrakte ansættelsesprocesser, da virksomhederne vil bruge mere tid på at sikre, at de ikke ansætter nogen, der viser sig ikke at kunne tjene sin løn ind. Højere lønomkostninger kan også få virksomhederne til at sætte folk ned i tid, skære ned på frynsegoder eller investere mindre i trænings- og oplæringsprogrammer.

Det er vanskeligt at undersøge, hvilken effekt mindstelønninger har i praksis, da det er umuligt at udføre eksperimenter, hvor man renser kategorisk for alle andre tænkelige faktorer, der påvirker beskæftigelsen. De undersøgelser, der er blevet foretaget på området, viser et broget billede. Ifølge et meta-studie fra 2013 lavet af Center for Economic and Policy Research (CEPR) har moderate stigninger i mindstelønssatser så godt som ingen effekt på arbejdsløsheden. Til gengæld kan det føre til en lavere personaleomsætning, lavere lønninger for dem, der tjener meget, samt mindre prisstigninger. Andre studier peger på, at mindstelønninger har en negativ, men ofte negligerbar, effekt på arbejdsløsheden. Kigger man dog på enkelte grupper, kan især ufaglærte unge blive ramt hårdt, hvilket kan optræde som en barriere for at unge kommer ind på arbejdsmarkedet tidligt i livet.

– Foto: /Flickr/News Øresund/

Kommissionen refererer i direktivet til en konsekvensanalyse af et scenarie, hvor alle EU-lande hæver mindstelønnen til 60% af medianlønnen i det pågældende land. Som sagt påbydes det ikke i direktivet, at mindstelønnen skal hæves til et bestemt niveau. Ikke desto mindre er 60% af medianlønnen ofte den standard, man refererer til i mindstelønsdebatten. I konsekvensanalysen vurderes det, at beskæftigelsen vil falde med mellem 0,5 og 1%. Samtidig vurderer de i analysen, at mellem 10 og 20 millioner arbejdstagere vil få mere i løn, fattigdom blandt folk i arbejde vil blive reduceret med 10%, og lønforskellen mellem mænd og kvinder vil mindskes med 5%. Et centralt argument for mindstelønsdirektivet er, at det vil indsnævre løngabet mellem kønnene, eftersom kvinder er overrepræsenterede blandt mindstelønsmodtagere (60%). Et andet centralt argument er, at det vil kunne bremse stigningen i antallet af folk, der lever i fattigdom, på trods af at de er i beskæftigelse. I 2007 levede 8,3% af arbejdsstyrken i EU i fattigdom, og i 2018 var tallet steget til 9,4%.

Et argument for et EU-direktiv på området er, at det vil gavne lønmodtagere i EU’s fattigste lande såsom Bulgarien og Rumænien og dermed indsnævre uligheden mellem medlemslandene. Antages det, at medlemsstaterne vil reagere på direktivet ved at hæve mindstelønnen til 60% af medianen, vil direktivet dog næppe komme disse landes lavtlønsmodtagere til gode, da bl.a. både Rumænien og Bulgarien allerede har en høj mindsteløn relativt til medianlønnen. Der er kun seks lande med mindstelønssatser på under 60% af medianen: Slovakiet, Spanien, Tjekkiet, Estland, Irland og Tyskland. Allerede 21 EU-lande har lovfæstede mindstelønninger, mens 6, herunder Danmark, ikke har, da man i stedet udelukkende overlader lønforhandlinger til arbejdsmarkedets parter.

Kigger man imidlertid på lønningerne i EU, tegner der sig et billede af, at de lande, der ikke har en lovfæstet mindsteløn, generelt har et højere lønniveau, jf. figur 1. Danmark ligger suverænt i top med en medianløn på 225 kr. i timen. Hvis man i Danmark indførte en mindsteløn på 60 % af medianlønnen, ville den således være 125 kr. i timen. I Bulgarien derimod ville mindstelønnen falde med 2 kr. fra 13 til 11 kr. i timen. En mindsteløn på 60% af median ville have størst effekt i Tyskland, hvor den nuværende er på 50%., og hvor over 1,4 millioner lønmodtagere tjener mindstelønnen. Hæves den tyske mindsteløn til 80 kr. i timen (2019-niveau), svarer det alt andet lige til 28 milliarder kr. mere om året.

Er direktivet lovligt?
Direktivet er lovligt, men det er kun, fordi det ikke direkte griber ind i medlemsstaternes løndannelse. Direktivet har hjemmel i artikel 153, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), ifølge hvilken Unionen skal støtte og supplere medlemsstaternes indsats inden for bl.a. arbejdsvilkår, bekæmpelse af social udstødelse og ligestilling. Ifølge artikel 153 stk. 2 kan EU godt ”fastsætte minimumsforskrifter ved hjælp af direktiver, samtidig med at det undgås, at der pålægges administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder”.

Artiklen tillader altså ikke, at EU selv fastsætter mindstelønssatser, men den åbner stadig for, at Kommissionen kan foreslå et direktiv, der beder medlemslandene om at forholde sig til det. Så selvom direktivet ikke er ulovligt, skubber det stadig til grænsen for, hvad EU kan blande sig i. Hvis der kommer stridigheder, bliver det i sidste ende EU-domstolen, der skal fortolke, hvor grænsen går. I artikel 153, stk. 3, står der nemlig også, at ”bestemmelserne i denne artikel gælder ikke for lønforhold, organisationsret, strejkeret eller ret til lockout”.

Dette er også årsagen til, at bl.a. den danske fagbevægelse ikke har ladet sig berolige af Kommissionens garantier om, at den danske model ikke bliver berørt. For direktivet kan stadig godt åbne for, at sager vedrørende lønforhold i Danmark kan blive taget til EU-domstolen. Domstolen kan da tvinge medlemsstater til at ændre på sine arbejdsmarkedsmodeller, hvis det vurderes at arbejdstagere ikke er beskyttet godt nok.

Hvilke dybereliggende motiver ligger der bag direktivet?
Udover målsætningerne fra den sociale søjle bliver der i direktivet henvist til, at de laveste lønninger i EU i de seneste årtier ”ikke har fulgt med andre lønninger i mange medlemsstater”, samt at strukturelle tendenser som ”globalisering, digitalisering og stigningen i utraditionelle arbejdsformer, navnlig i servicesektoren, har ført til øget jobpolarisering”.

Direktivet afspejler en tendens til, at EU i stigende grad forholder sig til socioøkonomiske problematikker. Dette står i kontrast til den retorik og politik, der blev ført i kølvandet på finanskrisen, hvor fokus var på robuste offentlige finanser og konkurrenceevne. Under eurokrisen måtte lønmodtagere, fortrinsvist i Sydeuropa og især i Grækenland, vige, for at tilliden til euroen kunne genoprettes, og for at EU-projektet kunne reddes. Finanspagten, der forpligter eurolandene til at overholde balancerede budgetter, er symptomatisk for denne tid, idet den lagde stramme bånd på, hvor meget medlemsstaterne kunne gældsætte sig. Dette førte til besparelser, der ramte socialt skævt.

Siden hen er tiderne skiftet, og nu kommer truslen mod Unionen hovedsageligt fra EU-skeptiske vælgere og statsledere. Det mest åbenlyse eksempel er Brexit, men også Ungarns Orban og Polens Duda udfordrer Unionen på dens grundlæggende principper og vilkår. Euroskepticisme, demokratisk underskud og eurokrater er selv sagt ikke nye begreber, men meget tyder på, at EU-toppen ikke længere har tænkt sig at ignorere det. Direktivet kan være et tegn på, at der er kommet en forståelse for, at sikringen af Unionens langsigtede holdbarhed og legitimitet kræver, at man ikke kun lytter til eksportvirksomhedernes interesser, men også viser over for den brede befolkning, at EU er til for deres skyld.

Kommissionens konklusion må være, at stigende lønforskelle samt vedvarende diskrepans mellem øst og vest og nord og syd, må adresseres, hvis Unionen skal styrkes. Spørgsmålet er så, hvor meget EU kan gøre.

Mindstelønsdirektivet er pyntet med ædle intentioner, men vil formentlig vise sig at være tandløst – hvilket måske også er bedst, givet de mange forskellige måder, medlemsstaternes arbejdsmarkeder er skruet sammen på. Om ikke andet viser direktivet, at EU-Kommissionen er klar til at rebrande EU, så den fremstår mere socialt orienteret, samt at diskussionen om, hvor EU’s beføjelser begynder og slutter, stadig er i gang.

Valter Fredens er økonomistuderende

Ovenstående artikel blev oprindeligt bragt i Europæiske Horisonter, April 2021

Billede i artiklens top: /Flickr/News Øresund/