Den etniske udrensning i Bosnien kastede UNHCR ud i en række nye dilemmaer. Ved hurtig asylsagsbehandling risikerede man at gå aggressorernes ærinde, og for første gang nogensinde lød opfordringen derfor fra FN’s flygtningeorganisation: Giv midlertidig beskyttelse og se tiden an.
Baggrund af Søren Jessen-Petersen
21.12.2015 | DAYTON-TEMA | Krigene i Eks-Jugoslavien var et typisk eksempel på den nye type konflikter, der prægede tiden efter Den Kolde Krig. Her og andre steder i verden oplevede vi interne konflikter, hvor det primære formål oftest var den tvangsmæssige forflyttelse af andre befolkningsgrupper.
Konflikterne blev udkæmpet ikke blot af egentlige militærenheder, men også af spontane lokale oprørsgrupper uden strukturer og uden forståelse eller respekt for krigens love og normer. Civilbefolkningen var det primære mål for konfliktens parter.
Krisen i Eks-Jugoslavien og specielt i og omkring Bosnien testede det humanitære samfund på alle måder. Det oplevede jeg på nærmeste hold som daværende kabinetschef i FN’s Flygtningehøjkommissariat, UNHCR.
Der var brug for hurtig og effektiv nødhjælp, nye former for beskyttelse af civile ofre, flere penge og en langt mere omfattende og produktiv humanitær samordning. På samme tid var der brug for at gøre det klart, at kun politisk handling kunne og skulle stoppe det humanitære vanvid, der havde fremprovokeret massive flygtningestrømme.
Skabe international opbakning
Bosniens folkeafstemning om uafhængighed i marts 1992 blev startskuddet til mere end tre og et halvt års konflikt. De bosniske serbere påbegyndte rundt omkring i landet, blandt andet i hovedstaden Sarajevo, overgreb på den overvejende bosnisk-muslimske civilbefolkning.
Allerede tre måneder efter var der omkring to millioner på flugt eller under belejring i regionen, og tallet steg i forsommeren med 10.000 hver dag.
UNHCR og de humanitære partnere havde brug for 200 millioner US$ til hjælpeprogrammerne, men havde kun modtaget halvdelen. Der var derfor behov for flere penge.
Det var på samme tid også nødvendigt at træffe tilstrækkelige forberedelser for den kommende vinter i form af opvarmede modtagelsescentre og brændselshjælp til de mange familier, der havde taget imod flygtninge i deres hjem.
Den primære målsætning for UNHCR var dog at få international opbakning til en strategi for effektiv beskyttelse af krigens ofre.
Figenbladet
Vi besluttede at sammenkalde en international humanitær konference i juli 1992 for at mobilisere den nødvendige støtte omkring en strategi for, hvordan det internationale samfund skulle tackle flygtningekrisen.
Det var det første internationale initiativ med fokus på dramaet i Bosnien og regionen bredt forstået. UNHCR’s hensigt var naturligvis også at forsøge at vække det internationale samfunds slumrende politiske kræfter til at demonstrere interesse og handlekraft til en snarlig politisk løsning på konflikten.
Vi gjorde det klart, at vi ville gøre alt, hvad vi kunne, for at hjælpe konfliktens ofre og på samme tid købe tid og plads til politiske initiativer, men vi ønskede ikke at blive en erstatning for politisk handling.
I de følgende måneder blev det desværre tydeligt, at mens politikerne lyttede høfligt, blev den humanitære aktion i realiteten et figenblad for manglende politisk mod, vilje og dygtighed til at gennemtrumfe et politisk stop for konflikten.
Den humanitære Balkan-konference fandt sted i Genève den 30. juli 1992. UNHCR præsenterede en strategi og handlingsplan for de næste 12 måneder, hvor nogle af de vigtigste punkter i planen handlede om UNHCR’s primære beskyttelsesansvar.
I de første 40 år af organisationens eksistens havde beskyttelse af flygtninge, der havde krydset en grænse, hovedsageligt fokuseret på de juridiske og legale aspekter.
Tilstedeværelsesdilemma
Beskyttelsesansvaret blev nu mere end blot jura og krævede fysisk beskyttelse. Det betød ofte præventive indsatser for at foregribe tvangsforflytning, bl.a. mæglingsforsøg med lokale politikere og politisk pres på centralt niveau.
Vigtigst af alt var dog UNHCR og skiftende partneres fysiske tilstedeværelse på stedet, dvs. ofte midt i konflikterne. Vores håb var, at den blotte tilstedeværelse ville stoppe de værste overgreb og tvungen flugt.
Vi stod over for et vanskeligt dilemma. En organisation, hvis primære mandat var at sikre international retsbeskyttelse for flygtninge, der krydser grænser, måtte nu insistere på og forsøge at forsvare menneskers ret til at forblive på stedet, i deres hjem, i sikkerhed og værdighed uafhængigt af deres etniske, nationale og religiøse oprindelse.
Dilemmaet var, om vi skulle og kunne bringe sikkerhed til flygtningene, eller om vi skulle bringe flygtningene i sikkerhed ved at efterkomme folks bøn om hjælp til evakuering og dermed risikere at blive beskyldt for at hjælpe den etniske udrensning.
Der var dog aldrig nogen tvivl i UNHCR om, at det altoverskyggende humanitære princip og ansvar var at redde menneskeliv.
Midlertidig beskyttelse
Der findes ikke et internationalt bindende regelsæt for tilgangen til interne flygtninge, sådan som det ifølge Genève-konventionen er tilfældet for flygtninge, der har krydset en grænse.
I mangel af et normativt regelsæt bliver den blotte fysiske tilstedeværelse af hjælpearbejdere og muligheden for at advare om, foregribe eller i sidste instans fordømme overgreb på de interne flygtninge det mest effektive værktøj at ty til.
Under konflikten i Bosnien åbnede UNHCR 27 feltkontorer, der alle havde som den primære opgave at overvåge og sikre konfliktens potentielle eller aktuelle ofre den nødvendige eller mulige beskyttelse.
Et andet vigtigt punkt i handlingsplanen fra Genève var appellen til lande uden for regionen om at tage imod flygtninge og give dem midlertidig beskyttelse. Formålet med at anbefale denne ny form for beskyttelse var naturligvis at hjælpe de mennesker, der måtte flygte ud af regionen, men det var også for at modvirke de kyniske politikere i regionen, som drev deres uansvarlige og kriminelle udrensningspolitik.
Vi ville ikke medvirke til deres arbejde ved på et tidligt tidspunkt i konflikten at opgive håbet om flygtningenes snarlige tilbagevenden. Aftalen med de europæiske lande var, at de ville give flygtningene midlertidig beskyttelse, men at behovet for beskyttelse ville ophøre, når konflikten var forbi, og flygtningene kunne vende tilbage på frivillig basis.
Vores appel om midlertidig beskyttelse var også motiveret af hensyntagen til modtagerlandene. Hvis konflikten blev optrappet yderligere uden politiske initiativer til at stoppe den, var det på den ene side vigtigt, at Europas grænser blev holdt åbne. Og på den anden side at undgå langsomme og dyre individuelle asylbehandlinger. UNHCR mente, at midlertidig beskyttelse tilgodeså både flygtningenes og modtagerlandenes interesser.
De deltagende lande på konferencen godkendte UNHCR’s forslag til strategi og handlingsplan, men efter kort tid begyndte en intensiv debat om indholdet og varigheden af midlertidig beskyttelse, mens krigen stadig rasede, og civilbefolkningen forsatte med at søge beskyttelse, hvor de kunne.
Ligesom i debatten i dag om behovet for en samlet europæisk asyl- og indvandringspolitik var det allerede under Bosnien-konflikten nationale hensyn og interesser, der overtrumfede behovet for solidaritet og ansvarsfordeling.
Nogle lande tilbød modtagelse på basis af fastlagte kvoter, andre lande med Tyskland i spidsen tog imod alle fra Bosnien, der stod på grænsen, mens andre insisterede på, at byrdefordelingen måtte baseres på alle former for bidrag.
UNHCR’s position var klar. Ligegyldigt hvilke mekanismer landene anså for en del af ansvarsfordelingen, måtte de på ingen måde begrænse flygtningenes ret til at søge asyl.
Vi vidste dog ikke i sommeren 1992, at konflikten og derfor begrebet ”midlertidig” ville strække sig over næsten fire år.
Søren Jessen-Petersen er jurist og bl.a. tidligere vicehøjkommissær i UNHCR
Denne artikel er et forkortet uddrag af kapitlet ”Giv midlertidig beskyttelse” i den netop udkomne bog “Og Balkan kom til Danmark“. Den er udgivet af Aarhus Universitetsforlag og er redigeret af Niels-Jørgen Nehring og Birte Weiss. Pris 300 kr.
Billede i artiklens top: wikipedia.org
En oversigt over temaets andre artikler opdateres løbende med links her