“Regeringen agter at bære ved til bålet fremfor at bidrage til dets slukning”

Den anlagte danske linje under formandskab i Europarådet er kortsigtet. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og den tilhørende Europæiske Menneskerettighedsdomstol udgør Europarådets betydeligste bidrag til gavn for borgernes retssikkerhed, skriver Claus von Barnekow og Tobias Stadarfeld Jensen i denne kommentar.

Kommentar af Claus von Barnekow og Tobias Stadarfeld Jensen

04.12.2017 | TEMA: DANMARK, EUROPARÅDET OG MENNESKERETTIGHEDERNE | Er den vestlige liberale verden(sorden) i det længere perspektiv allerede trådt ind i en fase af grundlæggende politiske forandringer? Forandringer, hvor en politisk liberal, fordomsfri, tolerant,  udadskuende og samarbejdende international orden langsomt trænges tilbage til fordel for en værdipolitisk nationalt indadskuende, mere konfrontatorisk, isolationistisk og illiberal orden til skade for bl.a. borgernes retssikkerhed? Eller er det vi observerer blot pludselige, ikke vedvarende ujævnheder på de politiske strømningers overflade? Vi kan argumentere, spekulere og analysere, men vi ved det ikke. Endnu. Den polske statsmand  Adam Czartoryski udtrykte i 1864 dilemmaet således: ”Menneskene synes dømt til kun at kunne foretage en sikker bedømmelse af forhold, de ikke længere kan påvirke.”

Dansk formandskab
Men hvad kan og vil Danmark påvirke? Udenrigsministeriet har det overordnede og koordinerende ansvar for varetagelsen af Danmarks udenrigspolitiske interesser. Disse interesser defineres af den til enhver tid siddende regering. Danmark varetager frem til medio maj 2018 formandskabet for det besluttende organ ”Ministerkomiteen” i Europarådet. Denne organisation er den ældste af de regionale politiske samarbejdsorganisationer i Europa.

Europarådet er kontinentets vigtigste internationale organisation til fastlæggelse af standarder for retsstaten og menneskerettigheder til gavn for borgernes retssikkerhed over for staten. Organisationen, der har sæde (billedet) i Strasbourg i Frankrig, har i dag 47 medlemsstater. Alle EU-stater er medlemmer. Disse 47 medlemsstater har tilsammen  over 800 millioner indbyggere. I offentligheden overskygges Europarådet aldeles af EU, hvis Charter om Menneskerettigheder bygger på Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK). Det er denne konvention som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) – Europarådets ”kronjuvel” – fortolker. EU-Domstolen (EUD) og EMD blandes desværre ofte sammen.

At bære ved til et bål
Europarådets troværdighed er afhængig af medlemsstaternes overholdelse af påtagne forpligtelser. Dermed er medlemsstaternes politiske vilje til at lade sig udsætte for berettiget kritik og ændre adfærd afgørende for samarbejdet og dets borgernære resultater. De seneste års udvikling er særdeles bekymrende; værdier og efterlevelse af forpligtelser er således under voksende pres i en række medlemsstater. I egen afbildning er Danmark en konsekvent og aktiv forkæmper i det internationale samfund for menneskerettigheder. Men regeringen agter under sit formandskab i Europarådet at bære ved til dette bål fremfor at bidrage til dets slukning.

Begrundelsen herfor er hidtil udokumenterede påstande om vidtrækkende konsekevnser  af EMD’s dynamiske fortolkningsstil. Indbildningen ses at være at regeringen ved at arbejde for at ændre vil kunne bevare, men kan man både blæse og have mel i munden? Den udenrigspolitisk anlagte linje tilsigter at ændre EMD’s fortolkningspraksis, der i højere grad er retsfortolkende, ikke som EUD’s retsudfyldende.

Denne linje er kortsigtet og drevet af dansk indenrigspolitik. Den hænger sammen med flygtninge- og indvandringspolitikken. Udover allerede at have antastet Danmarks ry kan denne linje i værste fald medføre en åbning af ”Pandoras æske”, idet domstolen i et bredere perspektiv svækkes til skade for borgeres retssikkerhed og rettighedsbeskyttelse. Den anlagte linje er endvidere et udtryk for at dansk juridisk tradition er noget navlebeskuende; andre staters retstænkning indgår ikke med nogen vægt i dansk tradition.

Domstolen og medlemsstaterne
EMD er det Europarådsorgan, der er bedst kendt i befolkningerne uden at den derfor forbindes med Europarådet. Det første udkast til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) udarbejdedes i Europarådets Parlamentariske Forsamling i 1949. EMD, som vi kender den i dag, behandler individuelle klager fra borgerne over medlemsstaternes påståede overtrædelser af EMRK, og medlemsstaterne har med deres undertegnelse af EMRK forpligtet sig til at efterleve Domstolens afgørelser.

Medlemsstaternes retstænkning er dog i medfør af forskellige sociokulturelle og historiske erfaringer ikke identiske; en pluralisme består. Derfor kan efterlevelse ske på forskellige måder alt efter medlemstaternes retsprincipper (“margin of appreciation-princippet”), men selvsagt inden for inden for rammerne af de domme, som EMD afsiger. Og hvem fastslår så at en medlemsstat har efterlevet en dom? Det gør Ministerkomiteen jf. EMRK. I praksis sker det ved fire  årlige møder af tre dages varighed efter nærmere fastsatte procedurer. Når en dom findes at være efterlevet, træffer Ministerkomiteen beslutning herom. De seneste år har især Ruslands, Tyrkiets og Aserbajdsjans fortsat manglende efterlevelse af domme til skade for de ramte borgere vejet tungt på disse møder.

Danmark og Domstolen
To domme af stor betydning for retsudviklingen i Danmark er henholdsvis Jersild-dommen og Hauschildt-dommen. Begge domme gik Danmark imod. I Jersild-dommen (1994) fandt Domstolen bl.a. at de nationale domstole krænkede sagsøgers ytringsfrihed (artikel 10 om ytringsfrihed i EMRK) idet ”at straffe en journalist for udtalelser fremsat af andre ville i den grad vanskeliggøre pressens mulighed for at bidrage til den offentlige debat, og en journalist bør ikke straffes før der foreligger særligt tungtvejende grunde.” I Hauschildt-dommen (1989) fandt Domstolen en krænkelse af sagsøgers rettigheder, fordi en dommers upartiskhed kunne drages i tvivl, da han allerede gentagne gange havde besluttet at forlænge tiltaltes vartægtsfængsling (artikel 6 om ret til retfærdig rettergang i EMRK). Dommeren var altså inhabil.

I 2014 blev der afgjort 62 sager mod Danmark, hvoraf 60 blev afvist eller slettet. I 2015 blev der afgjort 48 sager mod Danmark. Alle blev afvist eller slettet. I 2016 blev der afgjort 56 sager mod Danmark, hvoraf 51 blev afvist eller slettet. Danmark har i alt tabt 15 sager ved EMD.

Udnævnelse af dommere m.v.
EMD har 47 dommere; d.v.s. en dommer fra hver medlemsstat. Medlemsstatens regering indstiller tre kvalificerede kandidater til medlemsstatens sæde. Efter en høring vælges en af kandidaterne af Europarådets Parlamentariske Forsamling til embedet. Dette er vigtigt at bemærke. Dommere ved danske domstole er som bekendt ikke folkevalgte. Det er desuagtet i Folketinget blevet fremført som et demokratisk problem at dommerne i Strasbourg ikke er folkevalgte. I det perspektiv er kendsgerningen imidlertid at dommerne i Strasbourg netop vælges af demokratiske valgte parlamentarikere fra medlemsstaterne. Domstolen betjenes af et sekretariat med en stab på henved 640 medarbejdere. Domstolens budget udgør lidt over en fjerdedel af Europarådets ordinære budget og er dermed organisationens største enkelte post. I 2016 var Domstolens budgetandel på 71.175.800 euro.

Europarådet er meget mere end Domstolen
Det skal understreges at Europarådets samarbejdsområder omfatter meget andet end EMD og EMRK. Europarådet og dets medlemsstater har i årenes løb vedtaget 220 traktater, herunder tillægsprotokoller, som led i det mellemstatslige samarbejde tilligemed et stort antal rekommandationer m.m. For den gode ordens skyld skal peges på – hvad der sjældent nævnes – at et antal af traktaterne er af mindre eller ingen betydning i dag. Nogle er slet ikke trådt i kraft. Der kan sondres mellem de resultatorienterede traktater og rekommandationer, der vedrører retsstat og menneskerettigheder og de mere proces- og begivenhedsorienterede traktater og rekommandationer, hvis dokumenterede betydning for det resultatorienterede arbejde er perifer.

Medlemskab af Europarådet forudsætter obligatorisk tiltrædelse af EMRK, herunder afskaffelsen af dødsstraf, af konventionen mod tortur samt af Ministerkomiteens beslutning om ECRI. Derefter er der frit valg. Der er stor forskel på hvilke og hvor mange traktater de enkelte medlemstater har tiltrådt. Rusland, der blev optaget i 1996, hører hvad antal tiltrædelser angår til i bunden.

Medlemsstaternes konventionsforpligtelser er genstand for overvågning. Det sker på de vigtigste områder af kommissioner o.lign. nedsat af Europarådet. F.eks Kommissionen for et effektivt Retsvæsen, Komiteen til forebyggelse af tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller Straf (CPT), Komiteen til beskyttelse af nationale mindretal, Gruppen af stater mod korruption (GRECO), Ekspertgruppen for indsatsen mod menneskehandel (GRETA), Kommissionen mod racisme og intolerance (ECRI), Den Sociale Komite, og Ekspertkomiteen vedrørende den europæiske pagt om regionale sprog eller mindretalssprog.

Et for Europas borgere højaktuelt juridisk samarbejde finder sted i styrekomiteen vedr. terrorisme (CODEXTER), som arbejder på baggrund af Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme (2005) m.m. Seneste traktat er en tillægsprotokol om udenlandske terrorkrigere (2015) til konventionen. Også konventionen om IT-kriminalitet (2001), hvis formål er at styrke det strafferetlige samarbejde på området samt Medicrime-konventionen (2010), hvis formål er at bekæmpe forfalsket medicin, bør nævnes.

Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret, også kaldet Venedig-Komissionen, er Europarådets rådgivende organ i forfatningsretlige spørgsmål. Ikke mindst i medfør af de senere års beklagelige udvikling i en række af Europarådets medlemsstater – senest folkeafstemningen i Tyrkiet og dens autoritære konsekvenser – har Kommissionen fået betydelig omtale i medierne; selv i medierne hertillands har man kunne orientere sig om dens arbejde.

I det generelle perspektiv indtager Europarådets Menneskerettighedskommissær, stillingen oprettet i 1999, en nøglerolle som Europarådets ”vagthund” vedrørende retsstat, menneskerettigheder og demokrati. Denne funktion er i medierne fejlagtigt tillagt Europarådets generalsekretær, som ligeledes i medierne uden nødvendig præcisering omtales som Europarådets chef. Dette er således en sandhed med modifikationer. Generalsekretæren er øverste chef for Europarådets henved 2200 medarbejdere (incl. EMD-sekretariatet) store sekretariat, hvis opgave er at betjene Ministerkomiteen over for hvem generalsekretæren da også er ansvarlig.